独立学院为何难“独立”

相惠莲　+许向阳

新民办教育促进法将在9月1日实施，再次将独立学院推向选择的分水岭，其延续多年的运营模式将受到挑战

7月下旬，一起“乌龙”事件将公众的视线引向浙江——高考改革试点的两个地区之一。在各高校最低投档分数线揭晓时，人们诧异地发现，五六所原为三本招生的独立学院杀入100强，超过了多所985、211高校。

尤其抢眼的是同济大学浙江学院，在第一批次计划招生80人，最低投档分数线为646分，位列老牌名校武汉大学之前。

“这应该是一次‘误报。”一名刚被同济大学浙江学院录取的考生分析。在今年的浙沪“新高考”中，学生被要求按专业排列填报80个志愿，包括所有本科和专科。对第一批次的学生而言，从知晓成绩到填写志愿只有两天，时间紧迫。

虽然同济大学浙江学院后带有民办院校的标示，不过被录取的考生很可能以为自己填报了同济大学的一个专业，结果以一本成绩上了三本院校。

尽管这种误报是个别现象，但这些以知名高校冠名的独立学院却再度引起瞩目。

以同济大学浙江学院为例，这所学校由同济大学在2008年参与创办，合作方为嘉兴市教育发展投资有限责任公司、宏达控股集团，提供全日制本科学历教育，具有独立法人资格，因而被称作“独立学院”，实质是挂有名校招牌的民办高校。

独立学院在上世纪90年代中后期兴起，至今培养了全国约20%的大学本科生。它们一般在本科第三批次招生，没有政府的财政投入，参照民办学校的收费政策，收费远高于公办大学。

虽同为民办高校，独立学院却比其他民办高校享受更多的优待，产权结构模糊易引发纠纷。多名教育界人士认为，独立学院应与合办高校脱钩、实现真正的独立。

眼下，新民办教育促进法将于9月1日实施，新法要求教育机构明确营利性和非营利性的区分，或将直接影响此类学院的运作模式，使其前景更加曲折。

“穷国办大教育”的产物

杨乔（化名）的暑假已经过半，不久他将回到浙江大学城市学院就读大三，这同样是一所独立学院。当初报考该学院时，杨乔是冲着“立交桥”项目而来——在浙江，一些独立学院每年会选拔少量学生进入“本部”学习，杨乔也希望能用“曲线救国”的方式进入他向往的浙江大学。

在笔试后，这一愿望落空了。但杨乔发现，这所学院和浙江大学拥有诸多联系，虽然校区并不相连，但他可以使用浙江大学的图书馆资源，在社团活动时也与浙大学生多有交流，即将开办的浙江大学工程师学院也坐落于这所独立学院的北校区。

不只是这些，独立学院还会与母体高校共享师资，这是国内266所独立学院的共性，部分还直接使用着母体高校的建筑和土地。

一位浙江大学城市学院教师回忆，1999年时，学院最早的一批教师就是浙江大学派过来的。目前虽然自聘师资已达到约70%，其余的兼职教师多数仍来自浙江大学。

当前的独立学院大致可分为两类，最为主流的为“外生型”，企业投资运营，学校则提供品牌、师资等软件资源。学校和企业通常不会约定股权比例，而仅仅是在协议中确定收益分配比例，公办高校一般会抽走学费的约30%。

创办于上世纪90年代末、更早期的独立学院多为“内生型”，为公办大学自身所办，不涉及外来的投资方，早期就是大学的民办二级学院，按照市场机制收费运营。部分直接在高校内部办学，有些后来搬迁，但使用的还是公办大学的土地。

独立学院兴起，不得不提到当年的高校大扩招背景。

2003年，时任教育部部长的周济曾称，高等教育面临人口高峰带来的挑战，而中国是穷国办大教育，财政性经费投入严重滞后，很多地方高校生均拨款逐年下滑，许多高等学校处于超负荷运转状况，办学条件普遍紧张。

实现扩招、提高国内的毛入学率、追随上经济高速发展是当时的时代节奏，举办独立学院恰好能够发挥作用，且使得高校能够获得一定的回报，也调动了这些办学主体的积极性。

西安交通大学高等教育研究所所长陆根书举例，早先公办校的学费为每年3000元-4000元，大抵相当于政府给予的生均拨款。开办独立学院每年可收取9000元学费，这也使得一些学校下调了自身的一本、二本招生数，将更多招生名额转移到了独立学院。

同时，独立學院更多时候聘请老师来兼职上课即可，不需要像“养”一个老师那样支付工资和奖金、发放福利，这样又可以省下大量成本。

2000年初，独立学院的数量即达到200多所，随着举办者迅猛增多，对独立学院的规制也接踵而至。2003年4月，教育部发文要求独立学院做到七个“独立”，包括独立校园、独立教学组织和管理、独立招生、独立颁发学历证书、独立财务、独立法人资格、独立承担民事责任。

“非公非民”的尬尴

在政策鼓励和各方利益驱动下，独立学院逐渐成为提供高等教育的一支重要的民间力量。

教育部数据显示，2016年全国共有民办高校742所，其中200多所为专科院校，计算下来，数量达到266所的独立学院，占据了民办本科教育的半壁江山。不仅如此，多所独立学院还提升了录取批次，进军本科第二批，部分专业在一本招生。

独立学院的风生水起，引发其他民办高校的不满。

1997年的《社会力量办学条例》规定，严格控制社会力量举办高等教育机构。浙江大学民办教育研究中心主任吴华介绍，当年想举办一家民办高校并不容易，最初独立设置的民办高校都是专科院校。几年后，才开始有十几所通过了“升本”程序，成为了第一批民办本科院校。

直到现在，由民间直接兴办一所本科院校仍需要经过层层审批，在用地、资金等方面的门槛依然很高。

相较而言，独立学院同样是民间资本举办，但凭借与公办高校的合作关系，能够绕过诸多障碍直接举办本科教育，同时还能借用公办高校的品牌提高声誉。这使得那些熬年头辛苦“升本”的民办院校感到不公。

同时，对独立学院的负面评价也开始显现：学校设置在母体高校内，录取分数却比公办高校低很多，损伤了高校本部的品牌。

独立学院“非公非私”的模糊权属也易于引发矛盾。天津、武汉、长春等地都发生了投资方和母体高校之间的合同纠纷，其中一些纠纷发生在资方退出办学阶段，在协调补偿事宜时，双方在如何返还收益分配款上无法达成一致。

不过，一名参与创办多所独立学院的资方人士认为，独立学院的办学经验和管理体制趋于稳定，问题主要出现在民办校之间的公平竞争、社会对学校的认知等方面。

一名接近教育部的人士表示，过去每年需要扩招150万学生，独立学院帮助公办学校吸纳了大量生源，但现在生源减少，独立学院“非公非民”，身份尴尬。

这位人士指出，举办独立学院的母体高校一般每年可以收取3000万-8000万元不等的管理费，占到学费收入的15%-35%，这笔钱不像财政拨款一样需要受到预算监督，成为学校的“小金库”，可以用于给教职员工发放福利待遇，投入学校的基建工程等。

以一所拥有两所独立学院的南方公办高校为例，除中央拨付的教育经费之外，其每年还能获得逾22亿元的市级补贴，但这些资金管理严格，“花不出去”，因此依然看重独立学院带来的每年不到1亿元的收入。

“很多独立学院的同仁都会说，学院就是‘大校的提款机，过去每年9月学费收上来之后，大校就会抽走这笔费用，再返回一些用于日常运营。”南京一所独立学院的校办主任说。

在外部和内部压力的推动下，独立学院迎来又一轮的规范和调整，这次力度要大得多。

2008年4月，教育部推出被业界视为“重磅炸弹”的《独立学院设置与管理办法》（下称《办法》），详细规定了独立学院的办学者资质、注册资金规模，包括具有不少于500亩的国有土地使用证等，将对独立学院的规范标准升至普通本科高校的标准。

《办法》还界定，独立学院需由高校和国家机构以外的社会组织或者个人合作，这意味着仅靠高校本身举办的独立学院必须转型。该《办法》给出了五年的规范验收过渡期，要求各所独立学院达到上述条件，才能核发办学许可证。

此外，将独立学院转设为民办普通本科高校、并入公办高校、引入新出资方迁址实现规范、转为公办高校或其他层次的民办学校等路径也被提出。

在多位业内人士看来，独立学院转设为民办普通本科高校应是未来的方向，它们可借此机会告别原来的灰色地带，厘清权属，走向真正的独立发展。即便依然不与母体脱钩，也应当重新明确双方的权、责、利。

在此政策推动下，2010年后，独立学院的数量开始回落，61所独立学院完成转型，摘去公办高校的“帽子”，但更多学校维持现状，极少数选择终止或合并。

为何难独立

《办法》发布接近十年，但依然有许多独立学院没有通过验收，很多独立学院难以满足500亩以上校园用地的要求。尽管教育部在2013年5月把规范验收的最后期限延迟到2016年，但这项工作至今难以推动，也成了多地省级教育部门不愿触碰的“烫手山芋”。

资方和母体学校如何达成一致意见也是问题。

上述资方人士表示，有些投资方想转设为独立民办院校，必须先说服母体校，协商“分手费”时，投资方在母体高校前显得非常被动。

高校的品牌也令独立学院难以舍弃，出色的招生能力是获得回报的直接保障。

2005年左右，浙江大学城市学院曾考虑过是否要改名为浙江城市大学或杭州城市大学，但评估的结果是这会给招生带来压力，遂放弃计划。2011年，中国海洋大学青岛学院转设为独立建制的青岛工学院，随后录取分数线明显下降。2010年前，其理科录取的平均分均高于520分，2011年及以后则均低于500分。

对办学各方而言，维持现状似乎是最好的选择。母体高校可以继续收取管理费，资方则可继续在母体高校的光环下获得办学回报。“毕竟学校和公司不一样，背后涉及到一大批学生和老师的稳定，不是一声令下就能整顿。”上述资方人士说。

2017年初，教育部再次发布意见，鼓励布局合理、条件具备、办学行为规范的独立学院申请转设为独立的本科学校。

一些地方政府力图推动独立学院转型。浙江省的政策是，独立学院如果通过省级验收，不但将能享受财政补助，还能获得省级学科专业等竞争性项目。在人事方面，母体高校委派至独立学院的管理人员和教师将可以保留原人事关系，新进教职工可保留原人事关系，并落实相应社保待遇。

但有两个障碍使得独立学院的独立之路愈加曲折。首先是如何实现财务独立，这要求将学校资产过户到独立学院名下，而非保留在资方或母体高校名下。无锡太湖学院高等教育研究所所长阙明坤指出，一些独立学院使用母体高校的土地，若将这部分资产过户，可能会涉及国有资产流失，使得许多办学者选择“按兵不动”。

同時，土地、房舍等资产在过户时需缴纳营业税、交易管理费、价格调节基金、契税等总计相当于房产价值约9%的税费。“独立学院发展数年，形成了少则数亿元、多则几十亿元的资产，过户可能要缴纳上千万元的税费。”阙明坤说。

经过修订的《民办教育促进法》将在9月1日实施，再次将所有的独立学院推向选择的分水岭，挑战了延续数年的运营模式。

在新民促法中，独立学院将需要选择将自身定位于营利性还是非营利性。前者意味着可以获得正常回报，办学结余依据《公司法》等规定进行分配，选择后者则意味着能获得税费等方面的优惠，但举办者不取得办学收益，结余全部用于办学。

阙明坤预测，未来大部分独立学院会定位于非营利性，虽然办学结余不能直接分配，但母体学校可以通过资产使用费、服务费等名目获取收入，并列入办学成本。有知情者透露，资方可以从后勤服务获利，或是和社会培训机构共同举办资质培训、自考班等，一般这种做法，每年可以获得2000万元左右的收入。

阙明坤还指出，单就法律来看，独立学院也不是不可以选择成为营利性学校，但需要明晰自身的产权结构，按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则明晰产权，规范利润分配程序，但公办高校一般不愿意选择这种路径，“怕把名声搞坏”。

吴华指出，需要考虑如何调整现在的民办教育管理方式，以更好地激发其办学动力。

到2020年，国内的高等教育毛入学率需要达到50%，2016年这一数字为42%，未来更主要的需要靠民办来扩大规模，这种方式也更加合理、灵活，符合市场需要。

上述南京独立学院校办主任则指出，兴办最早一批独立学院时可称是“多快好省”“集中上马”，设立时就没有遵循新建普通高校的标准，无论是产权结构还是学校的办学条件，都不是非常明确，根据新法来转型，大动干戈不可避免。

编辑/朱弢