上海如何对“198区域”做减法

“建设用地减量化” 为发展腾出绿色空间

上海浦东新区合庆镇有处占地百亩的花园，曾经是一些乡镇企业的厂房，拆迁后成了人们休闲散步的好去处。

这种被改造的用地，在上海有一个专门的称呼，叫“198区域”。因为像这类位于规划产业区和规划集中建设区以外的历史遗留工业用地，上海总共有198平方公里。区域内的企业，也因此被称为“198企业”。它们在改革开放初期蓬勃出现，但随着时代发展，高投入、高能耗、高污染、低效益的“三高一低”特征也日益显现。

“2014年时，上海建设用地规模已超过全市陆域面积40%，高于发达国家同类城市水平，建设用地减量化被提上日程。”上海市规划和国土资源管理局（下称“上海市规土局”）副局长王训国说，“198”企业，因布局分散和“三高一低”特征，成为减量化主要对象。2014 年下半年起，上海全面启动实施低效建设用地减量化工作。

到2017年底，上海将按计划累计完成“198”低效建设用地减量化项目立项2750公顷，验收2050公顷。截至今年7月，已实际完成立项4478公顷，超额完成计划任务量，验收1871公顷。

腾退企业每亩补助超百万元

上海浦东新区的合庆镇有处花园占地百亩，老丁每天都来此散步。这处花园是工厂拆迁后才得以兴建，其中30多亩正是老丁曾经的厂房和办公室。

老丁名叫丁根元，改革开放刚开始时，他是朝阳村的工业大队长。1996年，集体经济转制之风吹到合庆镇，这位老党员又响应号召，盘下村里的机械厂，成了“丁老板”。厂里生意好时，一年利润有600多万元。

2015年11月25日，厂房轰然倒地时，人们看到老丁眼角隐约有泪。“我是向时代道别，向自己的艰苦创业史道别。”破拆的两年后，老丁在接受记者采访时并不隐瞒私人情感。如果非说当时有什么“假公济私”，那就是破拆前，他要求政府必须办一个交接仪式，算是把自己的工厂交付了。“仪式当时办完，挖机当时就开拆。”

老丁工厂所在的合庆镇，是当年村镇经济发展的领先地区，涉及的“198企业”达1200多家。合庆镇党委书记杨琴华坦言：“它们在历史上对合庆的发展有贡献，现在要拆，从感情上不好说。”

讲效益是企业的本分。“有些企业仍在盈利，有些厂房就算自己不生产，租出去也是很大一笔收入。”很多基層干部表示，虽然财政支持力度大，但除了经济补偿，做通业主的思想工作更不可少。

“这群企业主中，有一些是像老丁这样的老党员。党员的模范带头作用在这时候就体现了。我们从这里撕开一道口子，先腾退一部分，带动了其他企业跟进腾退。” 杨琴华介绍说。

乡镇政府负责减量化项目的实施过程中，对被腾退企业进行评估并给予相应补偿。市级按照每亩20万元的标准进行补贴，由区级统筹安排使用，并在项目验收后下达减量化新增建设用地计划和耕地占补平衡双指标；区级统筹安排本区范围内减量化“双指标”的使用，并按每亩80万到120万元的标准，对提供减量化“双指标”的乡镇予以补贴，由乡镇政府统筹用于减量化工作。如此一来，企业的厂区被拆除，每亩地能拿到最低100万元、最高140万元的补偿，基层政府的腾退阻力减少不小。

经济大潮中的合庆镇，一度丧失村域景观特征。通过土地整治，实现了建设用地和生态用地的“一退一进”。如今，复垦土地与周边农地相连，形成田成方、渠相连、林成片的景观格局，耕种效率也因此大大提升。一位当地村民告诉记者：“过去挣到钱了，生活水平有提高，但生活质量还待改善。现在青山绿水，多了不少公共绿地，我们像城里人一样，饭后也喜欢到这些地方散散步。”

减量化政策倒逼城市转型

合庆镇的变化，是近年来上海市以土地整治为平台，推动减量化工作的成果之一。

按照上海市的最初规划，到2020年，建设用地总规模控制在土地利用总体规划确定的3226平方公里内。“2014 年5 月，上海市召开了规划土地工作会议，市委、市政府从上海资源紧约束的现状出发，做出了建设用地‘负增长的战略决策。”上海市规土局综合保护处处长黎而力介绍。

上海市规土局副局长王训国告诉记者：“减量化工作总会伴随困难，但我们是有信心的。《上海市城市总体规划（2016-2040）（送审稿）》已于2016年11月上报国务院审批，其中明确2040年上海市规划建设用地总规模不超过3200平方公里。相比最初的‘2020年规划，不仅在时间上延长了20年，而且削减了26平方公里规划用地。”

建设用地减少了，是否影响经济发展？上海市经济和信息化委员会方面回复《中国经济周刊》记者称：集中清退“198企业”，淘汰了“三高一低”产业，降低了环境风险，减少了人口压力和社会管理成本。“198企业”拆除后，原建设用地复垦为农用地或生态用地，促进农村生态环境改善、农业现代化发展。通过建设用地增减挂钩政策，“198区域”减量复垦腾挪出的指标，可以用于规划建设区内的新增项目。《上海市人民政府关于创新驱动发展巩固提升实体经济能级的若干意见》中指出，“198区域”每年减量化腾挪出的土地指标，按照不低于1：3的比例用于重点工业项目。

土地整治带来多重效益

减量化工作的推进，为上海市产业升级提供了有力支持。

辖区内有着浦东国际机场、商飞大飞机项目总装基地的浦东新区祝桥镇，把建设目标瞄准图卢兹、西雅图等世界知名航空城，一个航空经济区的规划正在制定中；腾退“三高一低”型企业后，相关配套项目的引进才有了空间。松江区的新浜镇关停污染企业，把不符合产业导向但又无污染的企业引导到外省市发展，土地指标得到腾挪后，京东、柏丽等企业的落户才有了可能。

除了促进城镇的产业升级，上海市还创新推出减量化异地置换物业的“造血机制”，让农村集体和农民的收益不减少、有增加。

2015年，青浦区出让了首块有“造血机制”任务的土地。出让文件规定，地块内50%的商业服务用房由政府按成本价格回购，用于落实区内“造血机制”，减量后的村集体可用减量化补偿款的剩余资金及自筹资金，以成本价购买发达地区的商业物业。

以练塘镇芦潼村为例，集体建设用地一年使用费约为每亩26万元，加上市级减量化补贴每亩20万元，村减量25亩建设用地可得约1150万元。用这笔费用定向购买在建地铁口的商业用房，出租后每年可获租金近70万元，不仅维持了村集体收入，还得到了升值空间远超村现有产业的优质商业用房。

经过治理，有“水中人参”美誉的茭白已成为练塘镇的一张名片。减量化工作既守护了“舌尖上的健康”，又助推了美丽乡村的建设。

上海市建设用地和土地整理事务中心主任顾守柏认为：“我们经常说供给侧改革，土地整治就能助推农村的供给侧改革。在固有印象中，农村向城市输出的主要是农产品。但随着经济社会发展，城市生活会产生很多新的需求，比如市民也想亲近自然，去乡间欣赏田园风光，或者体验农耕的乐趣等。农村生活不再仅仅是农村的生活，而是可以转变成一种产品进行输出。”

上海郊野公园的建设就是典型的例子。在长兴岛郊野公园，市民可以租用一小块菜地进行耕种，或者请农场工作人员代为耕种，通过摄像头远程观察，作物成熟以后再请工作人员邮寄到家中。

“市民在这里不是简单地为了收获农产品，更多的是为了得到一种在农村生活的体验。这种互动过程的形成，是大都市背景下的城乡统一，实际又是一种城乡统筹发展的表现。”顾守柏认为。

记者手记

建厂拆厂，都是顺应时代的变革要求

《中国经济周刊》 记者 胡巍

7月3日到25日，历时20余日的时间，我完成了关于上海市建设用地减量化的实地调研采访并发表多篇报道。如果说在文章采访的背后有什么个人感受，我最想谈的是基层干部群众对改革的拥护和坚决执行。这些采访对象都算不上“大人物”，但他们的言行、对于改革的朴素认识，证明不断深化的改革在基层有着坚实的群众基础。

老丁是我在浦东新区合庆镇认识的民营企业主，他的工厂现在不到百人，规模并不大。但只要一谈到企业的发展，他就离不开讲述改革开放这个大背景。

1975年，老丁从部队退伍后回到合庆镇朝阳村的老家，二十出头的年纪就担任了村里的工业大队长，没过几年便迎来改革开放。“那时鼓励乡镇企业，我们村党支部研究，需要什么类型的企业、资金怎么解决，然后就立项开始干了。”老丁回忆起创业，仍能让人感到那个年代说干就干的激情。

老丁在工业大队长位置上干了20年，村里的工业企业从两三家，发展到1996年前后的二三十家。那时，集体经济向民营经济转制的政策又来到合庆，他再次响应号召，盘下村里一家机械厂，改名之后发展到今天，还打造出一个“上海市著名商标”。

关于建设用地减量化工作的推进，我曾问过不少政府官员，最令他们头疼的是什么，他们都不约而同地回答：“担心企业主不理解政策。”合庆镇党委书记杨琴华说，减量化过程中，很重要的一块就是“做人的工作”。

当然，老丁的思想工作好做，不仅因为“党员要紧跟政策走”，而且对于生态环保他也有自己的认识：“我年纪大了，越来越体会到环境对人身体的影响，也越来越喜欢看到绿色。以前去过欧洲考察，就觉得环境好，人都更文明。那么干净的地方，谁也不舍得乱丢乱扔吧？”

杨琴华说，“改革开放在农村有‘三部曲：联产承包解决吃饭问题，乡镇企业让农民致富，现在就到了守住生态底线的时候。合庆的第二步走得好，到了第三个阶段也不能落后。”乡镇企业曾是改革开放的成果，隨着改革进一步深化，时代又提出了新要求。在一次座谈会上，她曾当面感谢在座的企业主，“改革初期，他们为合庆的经济发展做出了贡献；现在改革深化提出了绿色发展，他们又在为合庆做贡献。”

十八大后，推动形成绿色发展方式和绿色生活方式的理念逐渐深入人心。老丁的工厂过去主要生产破碎机，但他认为破碎机技术含量低，必须转型发展。老丁看上了环保产业，老厂拆除前，他就在上海南部的临港新区购置土地并建好新厂房。“就算没有减量化政策，我们也要转型。”老丁说，“习总书记讲‘绿水青山就是金山银山，我100%相信。”

老丁过去的厂房拆除后成了一片公共花园，他早晚都在这里散步。在怀旧的同时，想想技术创新的事儿。他新厂的环保设备第一批订单，预计明年就能正式投产。

与老丁聊经历，不难看出，他的整个事业都伴随着改革的不断深入发展——从乡镇企业兴起，到集体经济转制，再到今天积极探索绿色发展道路——每一步都紧跟政策。

变与不变是辩证统一的，一个老党员，曾在改革开放政策的指引下，一砖一瓦建起厂房，也有勇气在新政策号召下，亲手拆除不符合时代新要求的旧砖瓦。