以产权保护为核心的土地管理模式研究

程东冉

摘 要：随着土地制度改革的推进，土地产权制度基本建立，落实土地产权保护十分关键。本文结合当前土地管理模式的政策背景以及现行模式和法律方面的弊端进行探索，研究了建立以产权保护为核心的土地管理模式需要注意的问题，仅供参考。

关键词：产权保护；土地改革；土地管理

引言

对于我国市场经济体制而言，产权是其基石，保护产权是必然要求，它是推进我国经济社会健康可持续发展的重要基础。在当前土地改革当中，土地产权是重中之重，对于当前土地管理模式进行研究，形成以产权保护为核心的模式，具有十分重要的现实意义。

一、研究背景

（一）政策背景

《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称意见）发布，指出研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排、完善土地房屋等财产征收征用法律制度、深化农村土地制度改革。要求加强产权保护，坚持平等保护、坚持全面保护、坚持依法保护、坚持共同参与和标本兼治。当前农村土地制度改革，除了城乡结合部集体建设用地入市外，主要就集中与农村地区宅基地和农地改革，基于农村“三块地”——农用地、农村集体经营性建设用地、宅基地方面的确权工作正在如火如荼的进行。虽然意见存在局限，但改革是长久之路，可以预想，随着围绕土地产权的相关法律法规不断完善，以产权保护为核心的土地管理模式，将进一步推动我国经济社会的进步。

（二）土地管理模式背景

目前的土地制度改革中，涉及农民拥有使用的土地45亿亩以及农村集体经营性建设用地0.5亿亩，农村宅基地2亿亩。其中农民承包耕地13亿亩，承包其他类型农地25.7亿亩。但从原有的耕地登记面积记录来看，显然是低估的，实际面积可能有18亿亩，价值集体经营性建设用地改革提上日程，以45亿亩土地价值，预估拥有50万亿元，人均约6万。

然而，从现行土地管理模式来看，土地产权制度存在相当大的局限，表现为国有土地、集体土地所有权设定模糊；集体土地和国有土地所有权不平等；集体土地用益物权、担保物权设置存在问题。如成员权、有偿使用承包地、承包期限等方面的问题。同时相关分析意见的文件中指出，意见存在局限，在学理上未界定土地含义，无法确定其司法使命，并认为对城乡二元土地制度研究不够认识不足，指出这源于法律上的历史性缺陷。同时意见所定举措，尚未脱离城乡二元的框架，极可能在实施中遭遇瓶颈。因而以产权保护为核心的土地管理模式的形成任重道远。

二、土地管理模式研究

（一）法律法规方面的问题

结合上文的分析，土地改革方面的立法已基本形成土地产权制度法律体系，《宪法》规定了土地所有制，并在修正案中明确土地使用权可转让。《民法通则》规定了民企土地使用权，《土地管理法》明确土地使用权和所有权等等，基本形成以国有土地所有权、集体土地所有权、用益物权、担保物权、相邻关系权的土地权利结构。从法律角度看，虽然进步了，但是缺陷依然明显，所以首要完善土地产权制度。

首先，土地所有权，两种土地所有权应平等，限制征地权。对于国有土地所有权，以现在情况看，显然是不适用的，可借鉴公法人制度，实施分级所有制度。对于集体土地所有权，应明确主体，主体必须在法律上应平等、独立，依法确权。

其次，完善土地使用权，随着土地流转的推进，我国主要依靠使用权进行土地流转，土地市场要发展，土地使用权必须完善，应细化使用权类型、增加层次，明确主客体，明确确权程序和效力。第三，完善土地产权登记，赋予其法律效应，使土地产权变动受法律保护和承认，这是坚持依法保护实现的基础。

（二）以产权保护为核心的土地管理模型

从土地改革的背景看，我国土地管理模式必将发生根本性变化，从人口流动，城镇化建设等现实情况看，以耕地保护为核心的土地管理模式已不适用。以产权保护为核心建立土地管理模式，将是现阶段探究的重点。由此笔者围绕产权保护，构建六个子系统组成土地管理模式模型，包括城乡土地房产交易系统、土地规划与公共管制系统、土地房产产权登记系统、执法监察系统、动态检测系统、公共监督系统。

首先，以当前形势论，土地交易应成为核心，一方面要实现土地管理的市场化改造，另一方面通过确权，与登记产权实现产权上的交易，即新式产权安排。进而由此重新构筑土地管理程序。用以整合征地管理、拆迁管理、土地利用计划、土地转让等管理部分。

其次，土地规划和管制，以土地利用规划为基准，进行土地利用管制。这在产权保护中十分关键，物权和公共管制的结合才能有效保证土地财产权。再次基础上，完善国土规划、土地利用规划以及城市规划，处理好公共管制与土地权利人之间的关系，同时处理好国家和集体的关系、城乡关系以及各级政府的关系。

第三，产权登记，为什么进行确权，就是要实现土地管理的規范化，解决权利人之间的信息不对称问题。产权登记在产权保护中是基础条件，一方面产权登记保障土地产权安全，另一方面提升土地信息现实性，提高公共管制的调控效率，保障土地可持续利用。

第四，执法监察方面，虽然政府放宽管制，但不意味着要丢失执法监察。正如意见指出要坚持依法保护。要做到有法可依，违法必究。严肃处理土地违法行为。而基于上述几个系统，执法监察将更加具有现势性，也更有效。

第五，动态监测系统，以目前的技术手段，可以很好的实现。3S技术在土地管理中的应用已成为主流，并且随着技术的进步，土地信息数据库的建立，土地管理已基本实现信息化，动态监测必将成为主流，效率将进一步提高。

第六，公共监督系统方面，随着信息公示制度的建立，公共管理体系中公众的参与度越来越高。产权保护必须要公众参与监督，正如意见所言坚持共同参与。一方面利用公众监督提升执法效力，另一方面增强公众维权意识以及责任意识。用公众满意度来衡量产权保护的效力。

结语

建立以产权保护为核心的土地管理模式是必然的，也是当前国家努力的方向。本文也对此进行了探讨，提出土地管理模型，虽是一家之言，可能存在不足，但能起抛砖引玉作用，希望可以与学界共同探讨。

参考文献

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