刘畅：土地承包关系“长久不变”的影响因素研究

摘要：我国在不同时期针对农村土地承包关系进行了一系列的调整。中央十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，由此可见落实土地承包关系“长久不变”的必要性，其中“长久不变”政策起点与时限的模糊性、心理排斥、人口流动与承包权利变更会影响政策落实，针对以上问题提出稳定土地承包关系“长久不变”的政策建议。

关键词：土地承包关系；影响因素；政策建议

一、土地承包关系“长久不变”的政策演变过程

我国在不同时期针对农村土地承包关系进行了一系列的调整。1984年我国发布《关于一九八四年农村工作的通知》提出延长土地承包期，“土地承包期一般应在十五年以上”。1993年我国发布《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》提出“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产效率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”。中央十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”[ ]。

二、阻碍土地承包关系“长久不变”政策实施的因素分析

（一）“长久不变”政策起点与时限的模糊性

现行土地承包经营年限为70年，确定符合现行法律规范和廣大民众意愿的逻辑起点。十七届三中全会首次提出“长久不变”，这就应作为起点（王红霞，2011）；现行耕地承包期限为30年，所以应从本轮届满时再重新计算下一轮承包期（杨久栋，2015）。对于土地承包期限，“长久不变”的土地承包期限应超过现行的30年，但不应超过70年（胡盺宇，2010）；可参照城市建设用地的使用年限，明确“长久不变”的土地承包周期为70年（张红宇，2014）；“长久不变”应在社会主义初级阶段内，至少要100年（郑新立，2008）[2]。理论界对农村土地承包起点与年限的确定尚有一定的模糊性，农民由于受教育水平和文化程度的限制，对政策的理解存在局限性与模糊性。土地承包关系“长久不变”的政策使部分农民陷入的农民土地私有化即承包关系“永久不变”的认识误区。

（二）农民对“长久不变”政策的心理排斥

土地作为最基本的生活保障，意味着农民对土地有相应的需求。土地拥有量缺乏会影响农民基本的生存和发展水平，农民不拥有土地意味着失去了最基本的生活保障和社会保障，会进一步加剧无地和失地农民面临的生存压力。我国农村土地实行集体所有制，作为集体经济组织中的成员，农民对能够较为平均地占有集体所有的土地的愿望具有合法性与正当性，而土地承包关系“长久不变”的政策触碰了无地的失地农民的心理底线，无地和失地农民不能容忍集体内部成员土地分配不均的状况，与此同时“长久不变”政策存在固化集体经济组织成员占地不均现象的危险。这部分群体成为影响农村社会稳定和发展的重要因素，同时也对“长久不变”的政策产生较强的抵触心理。

（三）农民人口的流动与承包权利的变更

土地承包关系“长久不变”实际上将“生不增、死不减”的土地政策固化，该政策使农村新增人口期望通过集体土地发包或调整的方式获得承包地的希望破灭[3]，同时也割裂了农村人口的流动与变更和农村土地变动之间的联系。在土地承包经营期内，农村人口因户口迁出、死亡等原因，不再是拥有本集体经济组织成员权的情况下，其本人或所属家庭仍享受其承包地的承包经营权；婚嫁、新生儿等新增人口导致将原本有限的土地资源分配给更多的对象，村集体无法通过调整措施缓解由此引发占地不均的情况。如果农民在第一轮或第二轮承包时放弃拥有的承包权利，极有可能因土地承包关系“长久不变”的政策而永远无法正常承包土地。

四、稳定土地承包关系“长久不变”政策的建议

（一）完善土地使用权配套措施

建立并完善公开公正的土地使用权登记监督机制可以保证土地承包关系“长久不变”政策的顺利实施。科学的土地评估体系的建立，使征地补偿由过去的一次性补偿转变为长期补偿的形式。土地征用补偿费用作为社会保险金可有效缓解失地农民生存困难的局面。首先，逐步延长土地承包期限使农民有长期稳定的心理预期。其次，发展和完善农村社会服务体系及农村事业。最后，削弱人口变动与农村土地调整之间的联系，加快农村剩余劳动力市民化的进程。

（二）进一步推进户籍制度改革

针对不同类型的农民群体制定不同的政策，如对于进城务工的农民，且在城镇工作满5年且有固定居所，实施置换政策即土地承包经营权换城市“户籍”。一方面，务工农民在农村的土地实际处于一个利用率较长期较低的状态，且现阶段农村土地资源有限和农村人口内部流动等原因导致无法公平合理的分配农村原本有限的土地。务工农民将土地承包经营权交还给农村集体经济组织重新进行分配，有利于农村公平的实现。另一方面，换取城市户籍的农民工能够平等的参与社会分配，在医疗、养老、子女教育等问题上能与城市居民享受同等权利和义务。

（三）加强社会保障体系建设

从根本上解决归根结底无地农民的基本生活问题最终解决还要依靠建立相应的完善的社会保障体系。针对农民这一特殊群体，首先，制定专业性的《农村社会保障法》，规定农民的基本生活水准以及起码的社会保障。根据农民家庭具体因素分类别、分情况确定保障对象的范围与条件。其次，制定《社会保险法》，将无地农民真正纳入社会保障体系，通过多种措施保障农村居民基本生活。逐步将农民纳入城镇社会保障的范围，通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题。

参考文献：

[1]高帆.农村土地承包关系长久不变的内涵、外延及实施条件[J].南京社会科学，2015（11）.

[2]邵夏珍.“增人不增地、减人不减低”实验与农村转型：黔省500农户样本[J].三农新解，2014（12）.

作者简介：刘畅（1992—），女，内蒙古通辽人，吉林财经大学土地资源管理专业在读硕士，研究方向土地经济管理。