就近入学政策促进义务教育公平：前提、意义和路径

金久仁

摘要：就近入学作为当前政府大力推行，旨在促进义务教育公平、提升人民群众对教育改革发展获得感的重要政策，既不是在既定教育资源分布均衡状态下维持原有均衡的教育政策，也不是在既定教育资源分布不均衡状态下改变分配规则以使其有利于处境不利者的教育政策，只是在教育资源分布不均衡状态下维持原有不均衡的一种教育政策，就政策本身而言无法促进义务教育公平。但其主张的公平意志有利于公平正义的社会价值体系形成，以学区房为主要手段的择校行为明确了择校标准，并通过固化人群的教育流动限制了教育不公平进一步扩大。

关键词：就近入学；教育公平；义务教育

中图分类号：G40-011.8 文献标志码：A 文章编号：1673-9094（2017）07A-0003-05

教育公平是社会公平的重要基础，促进教育公平是马克思主义创始人的崇高理想，是中国共产党始终不懈的历史追求，促进教育公平的意义在于消除由于性别、种族、社会地位、区域等差异带来的不利影响。[1]教育作为关系到每一个社会成员切身利益的保障性公共事业，其公平状况不仅关系到社会成员代际流动的顺利实现，也关系到社会和谐稳定与发展。义务教育是国民教育的重要组成部分，在全面建成小康社会进程中具有基础性、先导性和全局性的重要作用。正如中央全面深化改革领导小组第十一次会议所指出的，“发展乡村教育，让每个乡村孩子都能接受公平、有质量的教育，阻止贫困现象代际传递，是功在当代、利在千秋的大事”，保障四千多万乡村学生的基本人权和发展权利，是阻止贫困代际传递的最有效途径。如果乡村教育发展不好，底层群体就无法获得向上流动的机会，这也将直接影响我国教育现代化和全面小康社会目标的实现。[2]可以说，实现包括农村在内的全国范围内的义务教育公平发展意义深远。

教育公平是动态的相对的教育平等，追求教育平等和教育公平是当代我国教育政策基本的价值选择。[3]教育部发布的《2014年全国教育事业发展统计公报》显示，2014年，我国小学学龄儿童净入学率达99.81%，初中阶段毛入学率103.5%，初中毕业生升学率95.1%，九年义务教育巩固率92.6%，义务教育绝对公平状况得到切实改进。绝对公平主要从历史纵向的角度考查当前受教育的公平情况，对于社会公众的公平感来说缺乏足够的说服力，同一时期内不同群体之间受教育公平状况的比较往往更具说服力。当前，我国义务教育阶段实现了所有适龄儿童都有学可上的前提下，义务教育公平不仅体现在以权利保障为基础的“有学上”的机会性公平，更主要体现以资源分配为基础的“上高质量、高水平的好学校”的实质性公平。单纯追求“有学上”的受教育机会公平与对教育公平的价值追求并不完全吻合，在教育资源分配和教育资源实际分布不均衡造成教育不公平的客观事实前面，不能因为在入学机会上做到“有学上”而简单得出义务教育已经实现了公平的结论。因为任何时代，衡量教育公平与否本质上需要考查教育中稀缺资源的分配情况，当普通受教育机会不再是稀缺的教育资源时，考查优质教育资源的分配情况就成为必然。

近年来，我国义务教育阶段在保障入学机会上相比之前已经有了长足的进步和改善。立足当下，在任何国家，真正到位的义务教育公平的“比较范围”都应当是“全国”，只有在全国所有地区都同等实施基本均衡的义务教育，才可以说真正为所有适龄儿童少年开启了通向“同一片蓝天、同一个梦想”的大门。[4]目前区域差距、城乡差距、校际差距客观存在，不同群体受教育公平状况不容乐观，人民群众对不公平的教育现状不是十分满意，平等接受高质量、高水平教育的愿望十分强烈。就近入学政策作为近年来教育主管部门力推的旨在促进义务教育公平、提升人民群众对教育改革发展的获得感的重要政策，已在全国范围内施行。那么，政府极力推行的就近入学政策真的有利于促进全国范围内义务教育公平吗？回答这一问题，笔者认为需考查该政策作用的基本前提、实际效果以及该政策与其他政策之间所形成的良性互动。

一、就近入学政策促进义务教育公平的前提

从法律规定来看，就近入学政策作为在全国范围内施行的义务教育阶段的重要政策，是一项已经施行多年的“老政策”。早在30多年前的1986年，《义务教育法》第九条就明确规定“地方各级人民政府适当设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学”。这一政策在长期施行过程中并未像近年引起社会公众的强烈关注，当下这一政策越来越成为社会公众对义务教育政策关注的焦点。之所以发生这一变化，一方面是因为由于经济社会发展与教育自身发展，致使教育在社会发展和个体发展中所发挥的作用越来越重要。随着经济社会发展，社会对教育发展提出了更高要求，对社会成员的受教育水平也提出了更高要求，当一个社会中个体受教育状况对其职业获得、职业发展以及由此衍生的经济资本、文化资本、社会资本积累产生较大影响时，社会及其成员对包括教育政策在内的教育的关注成为必然。同时，教育與经济社会的交融与自身发展已经使教育成为关系社会每一个成员切身利益的公共事业，当教育还是特定群体的“专属品”或“奢侈品”时，社会公众对其关注有限，或是只是有限的社会公众对其关注，但义务教育普及之后，它便与每一个个体的成长与发展直接关联，进而成为全社会关注的焦点。另一方面，目前义务教育阶段的公平现状与社会公众对教育公平诉求之间的矛盾较为突出，就近入学政策作为政府正在着力推广和施行的旨在促进教育公平的重要政策，其主张的“公平性”理所当然成为社会公众重要的关注点。但笔者认为，任何一项促进义务教育公平的政策必须是在既定教育资源均衡状态下维持原来的均衡或者在既定教育资源不均衡状态下改变这种不均衡以使其有利于处境不利者。简言之，就近入学政策若要促进教育公平，需要具备前提。

前提一：从教育资源分布来看，现有就近入学政策若要实现促进教育公平的目的，前提是教育资源配置已处于均衡状态，即教育已经处于相对公平的状态。教育部《关于做好2016年城市义务教育招生入学工作的通知》明确，“按照确保公平和就近入学原则，为每所义务教育学校科学划定片区范围”，“就近入学并不意味着直线距离最近入学”，“要充分考虑可能影响公平的各关键要素”。可以说，就近入学政策主要目标是为每一个儿童提供平等的受教育机会，充分考虑保障教育公平。但这一政策要达到公平的前提是教育资源分布已经处于均衡状态，教育资源作为反映教育公平的主要衡量指标，资源配置的均衡在非先赋性因素意义上意味着教育是相对公平的。这一前提使就近入学政策陷入促进教育公平与已是教育公平之间的“目标就是前提”的悖论。反向观之，若教育已经实现公平、均衡发展，就近入学政策就失去了意义，因为每个学校都均衡后，人们就失去千方百计去择校的动力。事实上，由于长期以来受城乡二元结构下偏重城市教育发展的政策、重点学校建设政策等制度性因素以及近年来城市高房价与好学区房之间所形成的良性互塑等因素的影响，当下我国义务教育的城乡、校际差距很大。从城乡来看，质量差距是现阶段城乡义务教育发展不平衡的最突出、最深刻的表现，不仅对义务教育自身的发展带来影响，也对其他各级各类教育的发展带来潜在的威胁与影响。[5]从校际来看，农村学校教育资源总体匮乏，校际差距往往是低水平差距，但农村学校与城市学校之间、城市的普通学校与重点学校之间在资源分布上的差距非常显著。教育资源空间分布上的不均衡性通过就近入学的强制性使个体被结构性地固化在了不同的教育环境中，教育环境与社会阶层分布基本一致，即学校的好差一般与身处其中的社区好差紧密相连，与学生父母社会阶层的高低紧紧捆绑。[6]所以，既定资源分布的极大差距必然造成教育不公平的事实持续客观存在，就近入学政策在不改变资源分配原则的情况下，往往固化了包括流动儿童、留守儿童在内的农村孩子和城市低收入家庭子女受教育的不公平。当这种不公平引发当事人和社会公众极大不满时，政府不得不采取包括就近入学政策在内的必要措施以防止原有不公平进一步扩大，从而缓解社会公众的不满，但不能据此得出该政策能够促进教育公平的结论。

前提二：从教育资源分配方式来看，当资源分布处于不均衡状态时，就近入学政策若要促进教育公平，需要其改变资源分配方式，且新的资源分配方式有利于处境不利者。这一前提与上一前提之间并非同时性的“和”的关系，而是两个不同角度的相互独立的并列关系。罗尔斯公平主张原则包括：“第一个原则：每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；第二个原则：社会和经济的不平等应这样安排，使它们：（1）在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；（2）依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”就义务教育公平而言，公平不仅指涉每个适龄儿童平等地享有接受教育的权利，而且应当与处境不利者享受教育资源的情况联系起来，当前义务教育资源的分布仍然处于不均衡状态，若要促进公平，无论资源总规模是否扩大，都必须改变原有资源分配规则以使新的分配规则有利于处境不利者。若将教育总资源比喻为一个圆蛋糕，那么半径与半径之间的角度就是资源分配的规则，决定了资源占有比例，半径的长短则决定资源总量拥有情况。仅从促进义务教育公平来看，前提只有一个，即改变既定分配规则，促使半径之间的角度趋于均衡，因为公平不是等蛋糕做大后再来分配蛋糕，而是在做蛋糕的同时就开始了蛋糕的分配。[7]若要实现高水平的教育公平，需要在改变既定分配规则的前提和基础上，使半径更长，扩大社会总资源，即在做大“蛋糕”基础上改变分配份额。当然，促进公平不能“劫富济贫”，在总资源不变的情况下通过改变分配规则达到公平的目的在操作层面往往因为既得利益者的强大阻力而面临困难。促进教育公平的最佳途径应是将整个教育资源这一蛋糕做大，将新增资源部分向处境不利者倾斜。从政府关于“就近入学”政策规定来看，就近入学政策并没有改变教育资源分配规则，只是试图通过固化人群的教育流动来限制既定教育不公平的进一步扩大，本质上没有促进教育公平，只是维持并固化了原有的教育不公平。

二、就近入学政策促进义务教育公平的意义

如上所述，就近入学政策既不是在既定教育资源分布均衡状态下维持原有均衡的教育政策，也不是在既定教育资源分布不均衡状态下改变分配规则以使其有利于处境不利者的教育政策，而是在教育资源分布不均衡状态下维持原有不均衡的一种教育政策。但是，这并不意味着就近入学政策在促进教育公平过程中不发挥积极作用。就近入学政策作为保障适龄儿童、少年依法享有平等接受义务教育权利的重要政策，仅从政策本身而言，虽其在本质上不能直接促进义务教育公平，但作为防止不公平进一步扩大的主要政策，在没有更加合适的政策可以替代的情况下，是政府促进教育公平的“最佳政策选择”；若与其他相关政策形成配套，情况则要乐观得多。

首先，就近入学政策更加明确了“择校”标准，即以学区房为主要手段的经济择校。不可否认，在基础教育阶段，长期以来形成的“择校风”“薄弱校”，以及城乡间、地区间及学校间教育资源分布差异过大，越来越成为困扰很多地方教育发展的难题。[8]在资源分布不均衡的情况下，巨大的校际差距这一客观事实致使家长们的择校冲动强烈现象依然十分普遍。在就近入学政策没有完全施行的情况下，择校行为主要通过学业成绩、经济、权力、社会关系等手段得以完成，且在相关信息不够公开和缺乏监督的情况下，往往通过“暗箱操作”予以实施，容易因为信息不对称、不透明造成择校行为的不确定性。与传统饱受社会广泛批评的“黑箱”择校相比，就近入学政策的最大进步在于更加明确了“择校”标准，择校方式实现了由多元向单一的转变，择校监督更为公开透明，择校结果也更具确定性，受教育者可以通过购买学区房这一手段享有优质的教育资源。尽管经济择校依然不公平，依然有利于经济资本占优的少数优势家庭，但相比之前的“黑箱择校”而言，以学区房为主要手段的经济择校已是一种巨大的进步。

其次，就近入学政策通过经济手段把无法承担高额学区房费用的家庭排斥在择校群体之外，把用权力等手段择校的群体也排斥在择校之外，择校人数大大减少，有效阻止教育不公平的进一步扩大，缓解了矛盾。社会底层向上流动的主要途径是教育，但巨大的教育差距造成社会弱势阶层子女获取所期望的优质教育资源越来越困难，进而导致社会弱势阶层出现教育焦虑和对教育的不满。当教育资源配置过程中存在既定不公平且暂时无法改变时，如当前我国教育资源分布的区域差距、城乡差距、校际差距在短期内即便努力也无法完全改变时，有效阻止既定不公平进一步扩大变得尤为重要，这将避免稀缺的优质教育资源固化为少数精英的专属品，一定程度上满足了社会公众“不患寡而患不均”心理，使社会底层的教育焦虑和对教育的不满情绪得以有效缓和。此外，以经济为手段的择校行为在一定程度上具有合理性。经济手段作为一种市场化手段，是社会主义市场经济体制的重要组成部分，理应在资源配置中发挥重要作用。在按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度基础上取得合法收入，并通过所取得的合法收入获取自己所需的资源，在本质上是對劳动者的一种奖励，通过这种方式不仅能够激励劳动者更加奋发有为，而且也有利于社会更有效率、更加公平、更可持续发展。

最后，就近入学政策作为促进教育公平的重要政策得以大力推行，凸显了政府促进教育公平的决心和意志，有利于公平正义的社会价值体系的形成。公平正义是社会主义的本质要求，究其源头，社会主义就是在反对不平等、不公正的社会制度和社会秩序的斗争中形成、发展起来的。[9]没有公平的现代化是一种没有灵魂的现代化，没有公平的发展是一种畸形的发展。教育公平作为社会公平价值在教育领域的延伸和体现，不仅是教育现代化的基本价值和基本目标，也是社会公平的重要基石。[10]因此，把就近入学政策放到更加宏观的视野中，在社会整体系统中审视其对义务教育公平的影响，非常有价值。在国家层面，包括教育政策在内的任何政策的价值指向往往不是单一的，仅当下社会主义核心价值观就包含了富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善等十二个方面，社会主义核心价值观在本质上是特定时期全社会共同认可并应该得到全社会共同遵守的价值准则，反映了该时期社会的主流价值体系和实践要求。就近入学政策极力主张的公平观与社会主义核心价值观一脉相承，在众多价值指涉中凸显公平价值追求，对于协调推动促进义务教育公平其他政策的施行十分重要，对于公平正义的社会价值体系形成十分重要。

三、就近入学政策促进义务教育公平的路径

2016年6月1日修订施行的《中华人民共和国教育法》新增了“国家采取措施促进教育公平，推动教育均衡发展”的内容，公平已经成为义务教育的主流价值取向。但这并不意味着教育不公平现象就此销声匿迹，也不意味着政府主导的就近入学政策可以在本质上促进义务教育公平。要实现就近入学政策在促进义务教育公平过程中发挥更加重要的作用，需要在动态审视教育公平的基础上将就近入学政策与其他政策协调起来。

促进义务教育公平是一项长期工程。一项政策一般不会在颁布出台后马上产生效果，而是需要一个过程。这一过程长短既取决于其与之前政策之间的衔接性，也取决于其与现有其他政策之间的契合性，还取决于政策执行者对政策的价值认同和理解情况。一项政策的出台如果是建立在之前政策基础上，则是一种巩固强化型的政策设计，基于其良好的嵌入性及之前政策的惯性，其效果能在最短时间内显现出来；一项政策的出台如果建立在对之前政策大幅调整或彻底颠覆的基础上，则是一种冲突型的政策设计，由于原有政策的惯性对现有政策的冲击（特别是涉及利益格局重新调整时，这种冲击尤为强烈），一项新政策的价值能否顺利实现以及何时何种程度得以实现具有较大的不确定性。就义务教育公平的制度设计而言，从新中国成立到改革开放之初，一直秉持的是重点学校的分等政策，学校、班级以及教师、学生被分为三六九等。当下促进教育公平的政策设计是对学校分等政策的大幅度调整，是一种冲突型的政策设计，在执行过程中会阻力重重。所以，促进教育公平是一项长期的工程。

促进义务教育公平是一项系统工程。政策施行的效果不仅取决于政策本身出发点或价值主张的好与坏，还取决于政策能否与相关的其他政策形成配套关系，将其有效地嵌入社会政策体系中并形成相应的制度文化。即便一项从理性角度出发充分体现公平公正的政策设计，在复杂的现实社会中，其所能收到的效果和实际发挥的作用也将大打折扣。当一项以公平正义为主张的新政策与传统政策价值指涉处于冲突和排斥关系时，该政策在整个制度体系之中往往不是“鹤立鸡群”，更可能是“鸡立鹤群”。这里并不是说一项好政策如果没有与其他政策形成有效配套，其他政策就有问题，而是说一项政策要切实发挥作用，必须嵌入整个社会政策体系中去。长期以来，我国义务教育教育所倡导、主张并实施的重点学校政策在某种程度上是一种歧视性政策，它保护了部分学校、部分学生接受优质教育的权利，而对另外一些适龄儿童有没有接受教育、接受什么样的教育缺乏足够的关心。这一政策施行多年后形成了制度文化，使身处其中的人都广为接纳并认为其理所当然，这时，促进教育公平政策若要取得良好成效，需要对当前制度及其所形成的制度文化予以系统改进。

参考文献：

[1]吴德刚.论促进教育公平成为国家基本教育政策的意义——学习《教育规划纲要》的體会[J].教育研究，2010（12）.

[2]范先佐.乡村教育发展的根本问题[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2015（5）.

[3]刘复兴.我国教育政策的公平性与公平机制[J].教育研究，2002（10）.

[4]吴康宁.及早谋划省域义务教育基本均衡发展的国家战略[J].教育研究与实验，2015（2）.

[5]张乐天.促进教育公平关键在提高农村义务教育质量：对实施新修订的《义务教育法》的几点思考[J].江西教育科研， 2007（1）.

[6]李涛.中国教育公平亟待深度范式转型：“就近入学”政策背后的社会学观察[J].教育发展研究，2015（6）.

[7]边立新.论效率与公平[N].光明日报.2007-6-24（11）.

[8]翟博.均衡发展：我国义务教育发展的战略选择[J].教育研究，2010（1）.

[9]万军.公平社会建设[M].北京：国家行政学院出版社，2013：序言1.

[10]杨东平.中国教育公平的理想与现实[M].北京：北京大学出版社，2006：3.

责任编辑：杨孝如

Nearest Entrance Policy Promoting Compulsory Education Equity：

Premise， Significance and Path

JIN Jiu-ren

（School of Marxism Nanjing University of Posts and Telecommunications， Nanjing 210023， China）

Abstract： The nearest entrance policy aims to promote the equity of compulsory education and enhance peoples sense of acquisition from educational reform. It is neither the educational policy to maintain the already-existing equity in the equally-distributed state of established educational resources， nor is it the educational policy to change allocation rules for the good of the disadvantaged in the unequally-distributed state of established educational resources. It is only the educational policy to maintain the already-existing inequity in the unequally-distributed state of educational resources. As such， it cannot promote the equity of compulsory education. The equity resolution it advocates， however， is certainly conducive to the social value system formation of fairness and justice.

Key words： nearest entrance policy； education equity； compulsory education