浅析滚动预算在高校预算管理中的应用

2017-08-22欧宏政

财政监督 2017年16期

●欧宏政

浅析滚动预算在高校预算管理中的应用

●欧宏政

预算管理是高校财务管理的重要组成部分，高校现行的年度预算编制方式存在诸多弊端。滚动预算改革契合高校中长期发展规划，对学校建设发展、提高预算管理水平起到了极大的推动作用。本文从滚动预算改革的政策背景、方法特性和积极作用入手，就其在高校预算管理中的应用进行探索和分析。

高校滚动预算预算管理

预算管理是高校财务管理的重要组成部分，具有统筹规划、决策引导、项目安排和资金调配的职能，在高校财务管理过程中发挥着重要作用。现阶段我国高校预算管理还普遍停留在年度预算经费收支安排的简单层面，深层次的长远谋划、政策导向作用尚未得到有效发挥。随着高校改革的不断深入，教育体制机制的不断完善，教育经费投入的不断增长，高校财务管理工作重点将从现在的单纯核算、记账等经济活动堆砌和累加，向进一步加强预算管理的宏观指导，规划的有效制定和资金的统筹安排转变。

2015年1月，国务院发布《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号），提出了编制三年滚动财政规划的总体要求。高校作为财政补助的事业单位，必须在国家财政收支管理改革的大潮中顺势而为，结合规划管理需求，采取有效措施，促进高校预算管理发展和滚动预算编制。

一、滚动预算的政策背景

1994-1995年，国务院陆续颁布并实施了《中华人民共和国预算法实施条例》和《中华人民共和国预算法》，文件明确指出，年度预算管理制度在促进国家经济社会健康稳定发展上发挥着不可替代的积极作用。1999年，为完善预算管理制度，为编制部门滚动预算提供必要的现实条件和制度基础，国家进行了部门预算改革，相继出台管理政策和法规制度。2013年党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出了审核预算的重点要由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展改进，以保障跨年度预算平衡机制的建立。

2015年，国务院印发《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号），文件明确指出，为加强财政规划对年度预算的约束性，实现财政可持续发展，促进经济结构调整和发展方式转变，实行中期财政规划管理并编制三年滚动财政规划，建立逐年更新滚动的管理机制。2015—2016年，教育部向全国各部属高校转发了财政部下发的关于编制中央部门三年支出规划和部门预算的通知，要求各高校充分研究重大项目和改革三年期的政策变动和运行机制，启动了部属高等学校全面编制三年期滚动预算的工作。

上述政策法规颁布和工作部署，正是基于解决现行预算管理弊端而出现的，主要表现在预算管理和控制方式不够科学，年度预算的短视效应普遍存在，跨年度预算平衡机制尚未有效建立等。滚动预算作为中长期预算编制方法的一种，以实现学校中长期发展规划和预期绩效目标为导向，以相关职能部门中长期发展规划和年度发展计划为参照，力求为学校实现中长期规划目标提供财力保障，较好地发挥了与短期预算相辅相成、相互指导的作用，可以使高校更好地适应外部环境变化，有效避免（短期）年度预算时滞性的缺点。

二、滚动预算的内涵

（一）滚动预算的定义

滚动预算是指为摆脱会计年度预算期限的限制，通过对部门收支进行预测的方式来制定部门中期滚动规划的预算编制方法，又称“滚动式中期计划”或“跨年度预算”。滚动预算能通过预算管理流程形成相匹配的跨年度预算收支方案，并随着预算执行进展，不断向后补充与滚动，使预算期始终保持在一个固定期间。滚动预算编制方法能够实现部门预算动态平衡。中期滚动预算的期限一般为3至5年，每年更新一次，重点在于依据政策变化进行调整。

从表面上来看，滚动预算只是在编制周期和编制时间上较以前的编制方法有所延长，但实质上，它将预算管理的视野从静态的年度范围扩展到动态的跨年度范围，既有利于管理层用长远发展的眼光考虑问题，又有利于学校收支计划与中长期发展战略保持一致，还有利于提高预算的可预见性和资金的使用效益。因此，高校应立足建设、着眼发展、结合规划，将滚动预算编制作为深化预算管理改革、提升预算管理水平的重点工作予以推进。

（二）滚动预算的特点

1、滚动预算有显著的周期性。一般情况下，年度预算仅涉及一年预算安排，滚动预算涉及3-5年预算安排；年度预算以滚动预算为基础，滚动预算3-5年预算安排期中的第一年的规划内容就是年度预算，滚动预算的后几年规划为具有预算性质的规划，在转化为年度预算之前需要经过细化调整。

2、滚动预算管理的侧重点不同。年度预算侧重于预算当年的收支经费安排，尽管也涉及调整事宜，但普遍是基于已确认事项进行的；滚动预算须结合经济活动和环境变化做周期规划和预测，更为强调全局性、延续性和变化性。

3、滚动预算具有显著的前瞻优势。滚动预算与中长期政策和经济周期相结合，有利于提高预算编制的持续性、增强预算安排的科学性、促进公开透明预算制度的建立，有利于高校按规划目标计划项目实施方案，集中财力解决重大事项，有利于促进高校教学科研事业持续健康稳定发展，

三、滚动预算的积极作用

（一）高校预算管理的现状

高校现行的预算管理模式有其特定的政策背景和历史沿革，在规范财务管理、防范财务风险、保证财政资金的合理使用方面起到了良好的作用。随着高等教育事业的不断发展，世界一流大学和一流学科建设目标的逐步实现，迫切需要一流的财务管理提供服务和支撑，现行预算操作方式的弊端也更加凸显。

1、预算编制方法有待改进。目前，高校预算编制普遍采用增量预算法或零基预算法,以上年度预算实际执行情况为基础,结合下一年变动因素,适当增加或减少相应项目的内容预算额度。这种编制方法容易使下一年度的预算编制受到既成事实的影响,若以前年度预算经费安排存在不合理因素,那么这种不合理因素就会被一直沿用。

2、预算编制程序亟须完善。目前，高校中简单认为预算编制仅是财务部门内部业务的现象仍普遍存在，导致职能部门和学院对预算编制工作的重视不够,整体参与程度不高,容易造成内部预算申报缺乏科学论证、合理规划。由于预算编制部门与基层单位缺乏沟通、协调与反馈,没有组织专人对基层单位工作纲要、未来发展规划做深入调研与分析,容易导致预算与实际情况不符,无法确保预算的准确和周密。

3、预算绩效考核必须强化。目前，高校存在片面重视预算报表的申报和使用,忽略预算编制及执行追踪考核的现象，预算执行的考核机制相对匮乏，有效的分析评价体系尚未全面建立。科学与合理的预算编制是高校开展各项事务的财力基础,若没有行之有效的监督与考核机制来对经济行为进行约束与激励,就可能导致预算差异及原因反馈不及时,从而对高校财务预算的执行力产生负面影响，继而架空预算控制的职能。

（二）滚动预算的积极作用

滚动预算作为一种新的管理手段和预算管理理论有益的必要的补充，促进了高校财务管理与战略发展需求的契合度，对高校谋划事业发展有着极大的推动作用。

1、滚动预算有助于高校把握未来发展动态。滚动预算具有较强的动态性，对高校未来发展能够实现动态把握。高校管理者可利用实际经费支出与预算之间的差距，对财务支出与管理过程中出现的问题进行有效分析，并及时研究相应的解决方案，从而为未来可持续发展提供合理的规划和数据来源。高校的教育经费涉及教学、科研、后勤、基础设施建设等多方面内容。为避免申报的盲目性，确保目标建设的明确性及工作实施的高效性，对于周期长、经费需求大的项目，可以实施滚动预算，将原本一年的预算周期扩大为三年，充分发挥预算滚动化管理在高校运营中的积极作用。

2、滚动预算有助于高校把握预算的准确性。滚动预算是动态和定性相结合的新型预算方式。一方面高校能根据当年收支情况在原预算期末对新一年度的预算进行有效的补充，弥补本身对市场经济反应滞后而产生的预算不合理弊端，提升预算编制的整体性、清晰性和准确性；另一方面，滚动预算使经费管理与高校全年教育教学计划有机结合，对重点支出项目实施预算跨年度管理，开展互动式的信息交流、共享，不断的调整、修正和补充，能够增强各年度之间部门预算的连续性、稳定性和准确性。

3、滚动预算有助于合理配置资源。滚动预算提升了高校预算管理的灵活性，高校日常教学科研费用的建设目标通常以一年为单位,由于其目标建设期比较短、业务不复杂,因此预算改变幅度不大。但对于在规划期内的一些重要改革、重要政策和重点项目,就有必要研究其政策目标、运行方式、评价方法,利用多系统来支持其组织和控制,利用滚动预算使局部预算与整体目标互相协调。当项目需要大幅度调整支出结构时,需要时间和资金的双重保障,滚动预算可以为预算支出结构的调整提供跨周期的时间维度和充裕的资源,使财政资金能够得到最大幅度的利用。

4、滚动预算有助于防控财务风险。滚动预算的编制与高校的中长期发展目标结合在一起，以相应的发展规划、建设步骤和实施进度为依托，不会因人为因素干扰计划实施和项目安排。同时，高校财务人员可根据滚动预算编制计划对其执行情况进行严格监督，有效减少、避免各种不利情况或现象的发生，如年底预算资金剩余而突击花钱现象，在一定程度上降低了财务风险。

四、滚动预算的应用实践

目前，部门预算是我国高校采用较为广泛的预算编制方法，主要采用增量预算法或零基预算法来进行。滚动预算的编制对高校财务人员专业水平提出了更高的要求，不仅需要财会人员详细了解高校未来的发展建设并能对其进行宏观预测,又需要结合专业知识、运用数学方法进行定量和定性分析。因此，高校推进部门滚动预算编制应分步实施、逐步推进、循序渐进。

（一）明确编制原则

明确编制原则，首先要确定高校滚动预算编制的总体思路，即在国家层面的长期发展规划基础上，从学校教育发展需要出发，基于已有的项目库系统平台，以年为报告年度，并延后3—5年进行中期预算的编制，同时纳入年度预算，从而贯通年度预算的连续性。具体来讲，应遵循以下基本原则：

1、协调发展原则。滚动预算编制应结合高校未来的发展规划与战略目标，符合中长期规划的方针政策，符合内涵式发展的改革方向，并与自身的发展速度、规模、结构等具体方面协调一致。滚动预算编制应在充分论证与分析的基础上进行，收入预算要充分考虑经济和政策形势变化，支出预算须保持平稳发展的态势，合理控制赤字水平。

2、客观严谨原则。首先，由于滚动预算在编制上有时间的延续性，所以在编制一开始就要考虑之后年度的预算调整问题，留够空间，必要时可按客观与严谨两种方式分别作对比论证分析。其次，要严格防范财务风险，增强高校债务管理，减少国家教育政策改变对高校财务状况产生的影响。

3、动态管理原则。在编制滚动预算时，要认真分析、总结上期预算执行状况，综合考虑政策变化、实际建设需求、形势发展需要等要素，及时对滚动期内有关项目预算内容进行调整、修正与完善，并根据已有材料信息进行分析、比较、预测，合理编制下一个滚动预算计划。

4、绩效预算原则。绩效考核对落实滚动预算指标有着显著的导向作用，编制滚动预算时，在效应体系中纳入绩效考核方案，在预算执行过程中跟踪分析资金的筹集情况和使用情况，考查资金项目的使用性能，构建基于预算编制、预算执行和预算评价的绩效管理体制，有利于保证预算的落实。

5、透明科学原则。滚动预算编制本身就是基于预测和规划而不断完善和调整的过程，为了让滚动预算数据更加具有可信性，必须使用科学的方法搜集与处理数据，数据既是高校发展规划数字化的体现，也满足了广大师生员工对财务公开透明的要求，将提升预算编制透明度贯彻落实到编制的每一个环节。

（二）完善条件支撑

滚动预算编制较年度预算编制而言，存在系统性的变革，因此，体制保障及平台支撑必不可少，高校在编制滚动预算时，要有相应的政策依据、决策流程、信息资料和技术条件等与之协调。

1、构建完善、合理的中期规划管理制度。高校应结合预算管理体系和编制方法变革，全面梳理、完善管理制度，主要包括：中长期规划发展修编办法、中期滚动预算管理实施办法、专项资金管理办法、中长期项目库建设管理办法和项目绩效考评管理办法等。

2、建立滚动预算编制审核机构。高校应设立滚动预算编制决策机构和咨询机构，并对其职能职责进行细化，机构成员具有专业性、代表性。高校可在现有机构上调整设立由有关职能管理部门构成的滚动预算编制专项工作组。高校可成立项目库建设审核委员会与财经委员会，对中长期项目库建设和中期滚动预算进行审核。

3、建设高校发展规划信息平台。高校应借助现代化信息手段，集成学校已有的信息系统，建设计划、决策、控制与绩效评价等全方位系统化管理平台，实现数字化校园，推进信息共享。涉及中期滚动预算管理的信息化平台主要包括：校级基础信息平台、项目数据库管理系统、发展规划信息系统、财务信息系统及预算管理信息系统等。

（三）细化编制流程

我国高校现行的预算编制程序是：学校每年按照财政部和教育部下达的预算编制要求，组织内部各单位编制经费需求，财务部门结合上年实际收支情况和下年工作计划、重点，统筹分析申报材料，编制收入和支出预算，后按程序报教育部、财政部集中审核。这种编制方法和决策审核流程相对简单，难以契合学校的发展战略和建设规划，推行滚动预算必须对编制流程进行细化。

1、确定预算项目责任单位。高校可结合规模和运行管理实际，在现有职能部门构架基础上，按照归口管理原则，初步划分为本科研究生教学类、学科建设和发展类、科研条件和实验支撑类、学生事务和奖助资助类、后勤保障和社会服务类等，明确其为对应预算项目和建设内容的责任主体单位。

2、编制中长期发展规划。高校内部各预算项目责任单位需要从自身职能出发，制定相关的中长期发展规划及发展目标，依据学校可预见的财力，制定常规运转开支计划，对重点建设领域和相关项目制定具体的实施计划和时间进度，并定期对规划进行完善调整。高校应强化中长期发展规划的指导性，增强发展规划编制的科学论证，形成滚动预算规划编制体系。

3、建设中长期滚动项目库。高校应基于中长期发展规划，做好重点及延续项目系列工作，包括申报、论证、分类及立项等，建设中长期滚动项目库。所有项目经过充分论证以后，都必须纳入项目库统一管理，并按一定原则排序，如项目建设的轻重缓急等，同时，高校要定期对项目库进行更新完善，实现平台动态管理，逐步建立滚动预算项目体系。

4、汇总学校滚动预算进行统一编制。根据中期滚动预算编制原则，参考借鉴中长期发展规划，结合上一期预算指标完成情况，对下一期预算内容进行编制和调整，对预算期内的所有收入项目进行测算；对项目库中的所有项目进行筛选，将成熟的项目纳入预算，依据教育主管部门和财政部门的相关政策要求编制精准的年度部门预算，同时，可扩展预算区间编制跨年度预算。

（四）强化监督评价

1、细化绩效考核评价指标体系。滚动预算的执行在于指导年度预算的编制，约束高校管理行为，保证学校按照建设规划和目标持续稳定发展。学校应当依据绩效考评管理办法，细化绩效考核评价指标体系，结合滚动预算编制过程中的责任划分，对项目责任单位的主体责任落实、中长期发展规划推进实施、滚动项目库建设的科学合理性等反面进行监督和评价。同时，避免片面强调滚动预算刚性约束的情况，若上年预算执行发现问题，则应根据政策调整、市场变化和项目实施条件变更等因素进行必要的后续预算调整，否则将严重违背滚动预算编制管理的初衷，也无法发挥其应有的制度优势。

2、自觉接受广大教职工的监督。高校滚动预算及相应的项目安排、经费筹划等和高校中长期发展规划直接相关，是落实中长期发展规划最直接的管理手段和方式，也是推进学校总体建设和长期发展的关键一环，更是学校广大师生高度关注的内容。为保证滚动预算的科学透明，学校预算编制工作应自觉接受广大教职工的监督，并适时向教代会报告，广泛听取民意，汇聚共识、共谋发展。

目前，国内部分高校正在逐步推进滚动预算的编制和实施工作，编制的范围主要是涉及学校全局发展、资金投入大、需广泛统筹并在近3年需持续投入的项目，涉及的部门主要包括学科建设、本科生研究生教育、科学技术研究、人事、实验室设备和后勤保障等职能管理部门，这些高校在滚动预算初步实践过程中获得了宝贵的经验，也取得了初步成效，必将极大地推动高校滚动预算编制工作的全面展开。■（作者单位：武汉大学财务部）