基于国际公共产品理论的“一带一路”财税支持政策分析

●林 江 姚翠齐

基于国际公共产品理论的“一带一路”财税支持政策分析

●林 江 姚翠齐

编者按：“一带一路”战略自提出以来已有四年时间，获得了社会各界的广泛称赞和支持，也展示了我国向世界提供国际公共产品的实践与思考。继上期专题从大国财政视角探讨“一带一路”战略中我国财税政策支持建议，本期专题基于国际公共产品理论，全面分析“一带一路”中面临的财税风险与挑战、国际财税政策协调，以及助力企业“走出去”的财税路径选择，为“一带一路”财税政策研究提供更加广阔的视角。

“一带一路”是中国探索跨国提供国际公共产品、实现新型区域合作的尝试，除了依靠传统的贸易和投资，还借助大规模的基础设施建设，以基础设施互联互通为“先行官”。因此，本文基于国际公共产品理论，以基础设施互联互通为重点对“一带一路”国际公共产品的供给进行研究分析，探讨如何从财税政策上促进“一带一路”国际公共产品的有效供给。

“一带一路”国际公共产品财税支持

2013年9月和10月，国家主席习近平在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（以下简称“一带一路”）的重大倡议。2015年3月28日，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，进一步明确“一带一路”建设的基本原则、框架思路、合作重点及机制等方面内容。

在坚持开放合作、市场运作和互利共赢的原则下，共建“一带一路”致力于区域的互联互通，建立和加强沿线各国互联互通伙伴关系。市场运作要求“一带一路”的建设实施必须遵循市场规律和国际通行规则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和各类企业的主体作用，同时发挥好政府的作用。协调好市场与政府的关系，充分调动企业“走出去”的积极性，“一带一路”建设需要财税政策的支持。财税政策作为全球经济治理的重要组成部分，有助于优化资源配置、消除跨境投资障碍、推动国际经济合作，对推进“一带一路”建设发挥着重要作用。因此，研究如何充分发挥财税政策在“一带一路”建设中的积极作用具有重要现实意义。

“一带一路”以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容。其中，基础设施互联互通是“一带一路”建设的优先领域。在尊重相关国家主权和安全关切的基础上，沿线国家加强基础设施建设规划、技术标准体系的对接，共同推进国际骨干通道建设，逐步形成连接亚洲各次区域以及亚欧非之间的交通、能源和通信等基础设施网络。2017年5月14日，“一带一路”国际合作高峰论坛“加快设施联通”平行主题会议达成以下共识：设施联通在“一带一路”中扮演着“先行官”的重要角色，是实现“一带一路”愿景的重要保障，要共同努力推动设施互联互通迈上新台阶。

“一带一路”是中国推动新型经济全球化的重要尝试，除了依靠传统的贸易和投资，还借助大规模基础设施建设，倡导基建先行。“一带一路”沿线大部分是基础设施建设较落后的发展中国家，而完善基础设施建设是发展经济的先行条件。基础设施互联互通是“一带一路”建设向沿线国家提供的重要国际公共产品。与受益范围局限于一国之内的国内公共产品供给相比，国际公共产品供给在受益范围、作用对象和提供主体及方式等方面具有特殊性。因此，本文基于国际公共产品理论，以设施联通为重点对“一带一路”国际公共产品的供给进行研究分析，探讨如何从财税政策上促进“一带一路”国际公共产品的有效供给。

一、“一带一路”国际公共产品的供需分析

国际公共产品是公共产品概念在国际领域的应用和延伸。Kaul et al.（2003）将国际公共产品定义为其外部性超越一国范围，甚至跨越代际的公共产品。Kaul强调国际公共产品包括物质产品（如基础设施建设）、非物质产品（如知识与技术）以及政策结果或环境条件（如和平稳定的国际环境）。根据受益的疆域范围，国际公共产品可分为全球性公共产品和区域性国际公共产品。前者涉及全球或整个人类的利益，如全球气候变暖、传染病控制等；后者则是“仅在某一特定区域内供给和消费，其利益惠及整个地区而非遍及全球的国际公共产品，是介于国家和全球性公共产品之间的一种形式”，如欧盟、东盟等。从受益范围来看，“一带一路”贯穿亚欧非大陆，其中“丝绸之路经济带”分北线、中线和南线，分别是中国经中亚、俄罗斯至欧洲（波罗的海），中国经中亚、西亚至波斯湾、地中海，中国至东南亚、南亚、印度洋；“21世纪海上丝绸之路”包括从中国沿海港口过南海到印度洋并延伸至欧洲，从中国沿海港口经南海到南太平洋；其地理范围和影响的行为体主要集中在亚欧非地区。从合作内容来看，“一带一路”以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容发展区域经济，推进涉及政府、产业、经贸、金融和文化等多层次、多领域、多渠道的区域合作，与沿线国家共建开放、互利、平等的新型合作秩序。因此，“一带一路”提供的主要是区域性国际公共产品，包括高效的设施互联互通、国际合作新理念和新模式、新的国际货币和新型国际金融组织等。目前，“一带一路”国际公共产品的供给将重点落在基础设施建设和各国基础设施的互联互通上。因此，本文重点对“基础设施互联互通”这一有形的国际公共产品进行供需分析。

国际公共产品出现的前提是其在国际范围上有需求。“一带一路”所要提供的“基础设施互联互通”作为国际公共产品，其需求机制是什么？首先，就经济层面而言，自2008年国际金融危机和欧洲主权债务危机以来，世界经济受到巨大冲击，目前经济增长仍然乏力。与此同时，区域经济一体化和贸易协定“碎片化”趋势同步增强，在当前全球经济缓慢复苏的大背景下，无论发达国家还是发展中国家，想要开发新的市场潜力以加速经济复苏，则需要进一步加强区域合作，探索多层次、多领域、多渠道的新型区域合作模式。其次，就全球治理而言，随着经济全球化和区域化，金融危机、气候变暖、恐怖主义、领土争端、民族矛盾和宗教冲突等问题日益严峻，给世界和人类的可持续发展带来复杂多样的挑战，为应对挑战，迫切需要更多行之有效的国际公共产品供给以形成公正合理的全球治理体系。最后，就基础设施而言，基础设施互联互通是推动经贸合作、增进人才技术文化交流、促进经济发展的重要支撑，是实现区域合作、互利共赢的重要依托。为了刺激经济复苏，各国将基础设施建设网络化和智能化作为撬动经济增长新动力的优先领域。作为区域经济合作的先行官，“基础设施互联互通”这一国际公共产品属于中性公共产品，不触及意识形态问题，涉及的政治经济冲突较少。因此，相对于其他国际公共产品，国际社会对基础设施互联互通的需求更具有普遍性和可行性。

对国际公共产品的需求分析，实质上属于行为体的受益分析。一般而言，当行为主体能从某一物品或服务中受益，获得一定程度的效用，才会对该物品或服务产生需求。对于中国而言，“一带一路”基础设施互联互通的供给将促进我国外汇储备的有效利用，有助于解决产能过剩问题，推动经济发展和经济结构转型升级，同时也为国内企业“走出去”提供重要平台。对沿线发展中国家而言，其基础设施建设水平较落后，且经济发展水平较低，资金相对短缺。因此，通过参与共建“一带一路”基础设施互联互通，沿线发展中国家将完善国内基础设施建设，打通开展经贸的交通网络，促进经济发展，提升国民福祉。对参与共建“一带一路”的所有国家而言，安全高效的海陆空交通网络将有助于实现区域互联互通，从而参与国能从“一带一路”所形成的更大范围、更宽领域、更深层次的区域经济一体化新格局中开拓新市场，加强经济联系，增强政治互信，实现共同繁荣、互利共赢。

按照地方公共产品提供中“谁受益谁提供”原则，将其延伸到国际领域，从公共产品中受益的国家或地区，应该根据所获收益的大小承担公共产品提供的责任。但是现实中整个国际社会一般并不存在超越国家的被一致认可的“中央政府”，即使能够知道各国从公共产品中得到多少收益，也不存在约束各国按照所获收益的大小为公共产品的提供承担责任的公共权威。因此，“谁受益谁提供”的原则并不能简单地应用于国际公共产品的供给。在没有一个超国家权力实体进行强制课税时，自发的国际合作和国际集体行动就成为当今世界提供公共产品的主要方式（庞珣，2012）。与西方国际政治经济学中援助供给或者霸权供给模式相比，区域性国际公共产品域内国家联合供给模式的最根本区别在于其基点是合作共赢，即联合提供、集体决策、成本合理分摊、利益共同分享，而区域合作的不断发展既实现了参与国家的共赢，又为提供新的跨国公共产品提供了空间和可能（樊勇明等，2014）。“一带一路”强调合作共赢的理念，坚持开放合作、互利共赢、市场运作的原则，符合沿线国家和平与发展的愿景。在基础设施互联互通上，中国运用具有“比较优势”①的基础设施产能、技术以及高储蓄的资金，动员国际社会资源，推动沿线国家增加基础设施供给并实现互联互通的国际网络体系，提升整个区域的经贸合作水平，推动整个区域的经济合作和一体化进程。由此可见，“一带一路”基础设施互联互通的这一国际公共产品的供给方式是开放包容的区域合作，由域内国家联合供给。推动区域合作一体化的过程也是完善域内国际公共产品供给的过程，区域合作越密切融洽，国际公共产品供给越有效。然而，国际公共产品具有其特殊性，其作用对象是跨区域外部性的公共问题，受益范围也是跨越区域、人群和世代，供给主体也是多元化的，导致“搭便车”问题更严重，资金缺口大且协调筹集难度大。基于国际公共产品的特殊性，实现公共产品有效供给，其首要解决的问题是国际公共产品供给中的融资难题。尤其是对于基础设施互联互通而言，由于基础设施的建设和维护需要投入大量资金，具有周期长、收益慢、风险高等特点，加之存在复杂的国际关系和地区形势以及难以预料的国际风险，且沿线大部分是发展中国家，基础设施建设进程相对落后，又缺乏通过资本市场筹集资金的能力和经验，融资不足是制约“一带一路”基础设施互联互通的首要因素。

二、“一带一路”国际公共产品供给的融资机制

目前，关于国际公共产品供给的融资机制的研究，主要认为有以下四种融资方式：（1）官方发展援助（ODA），运用国家公共资本，发达国家或相对发达国家向发展中国家提供的、用于经济发展和提高人民生活水平的、赠与水平25%以上的赠款或贷款。（2）一系列国际性税收，诸如国际航空税、军火交易税、对货币交易征收的托宾税、对使用互联网征收的比特税以及对奢侈品的征税（Tanz，2001）。（3）国际机构筹集公共资金，即国际金融机构和政府间国际组织根据承担的责任，利用不同的筹资方式，为国际公共产品供给提供资金支持。例如特别提款权（SDR），乔治·索罗斯（2003）认为特别提款权可较快获得大笔资金，用以资助国际公共物品的供给，促进各国的经济、社会和政治发展。（4）私人部门的贡献，采用俱乐部或公私合营的方式，诸如BOT(Build-Operate-Transfer)、TOT(Transfer-Operate-Transfer)、PPP(Public-Private Partnership)等融资模式②引导私人部门参与国际公共产品的供给。一般而言，前三种融资方式主要应用于具有纯公共产品性质的国际公共产品的供给，而对于具有准公共产品性质的国际公共产品的供给，则可以依靠跨国组织和受益国集体行动，同时引入私人部门参与供给。交通运输等基础设施一般具有有限的非竞争性或有限的非排他性，即属于准公共产品，因此“一带一路”基础设施建设应考虑政策性金融和市场化投融资渠道相结合，通过PPP等融资模式引入私人部门的贡献。

本文以英吉利海峡隧道为例，分析区域合作联合供给国际公共产品的融资问题。英吉利海峡隧道（The Channel Tunnel）又称英法海底隧道或欧洲隧道（Eurotunnel），是一条把英国英伦三岛连接往欧洲法国的铁路隧道，是世界上规模最大的利用私人资本建造的工程项目。其修建资金主要来源于国际银行贷款和出售股票，由英法财团承建。1985年3月，英法两国政府发出对海峡通道工程出资、建设和经营的招标邀请。1986年1月，CTG-FM集团公司中标并改名为欧洲隧道公司，主要负责集资工作，并与TML集团公司签订施工合同。同年，英法两国政府签署了建设英吉利海峡海底隧道条约和特许权协议。1987年，隧道建设所需资金全部到位。英吉利海峡隧道建设采用PPP融资模式，成功解决了海底隧道建设的资金需求，但是通车后欧洲隧道公司运营连年亏损，债务沉重，以致于2006年申请破产保护。2007年，欧洲隧道集团在巴黎和伦敦证券交易所上市交易，代替欧洲隧道公司负责英吉利海峡隧道的经营。财务重组后，欧洲隧道集团终于在英吉利海峡隧道的经营上实现扭亏为盈。在英吉利海峡隧道项目中，英法两国政府明确表示不提供担保，在项目前期没有进行充分的调查分析，在项目建设和运营期间也没有提供适当的监督管理和支持。然而，英吉利海峡隧道项目资金需求大、建设时间长、项目风险高、利益相关者多、合同结构复杂，在缺乏两国政府支持的情况下，欧洲隧道公司承担了部分应由政府、承包商或放贷方承担的风险，建设和运营成本不断增加，在激烈的市场竞争中背负着巨大的债务压力，最终濒临破产。鉴于英吉利海峡隧道跨国建设项目的经验与教训，尽管PPP融资模式有助于迅速地解决大型国际公共产品供给的资金缺口问题，但要实现可持续的融资，在供给国际公共产品的过程中，不仅要注重后续的营运和维护以保证能偿还项目债务并盈利，还要考虑PPP融资模式下政府与企业的风险分担问题，政府需要对项目公司提供适当的监督和支持。基础设施互联互通不仅仅是基础设施的建设落成，更关键的是后续的运营和维护，重点解决目前区域内各国之间基础设施“连而不通、通而不畅”的问题。所以采用PPP融资模式建设基础设施，并不意味政府可以缺位，相反政府应该发挥其政策支持和监督作用，建立各国政府以及政府和企业风险共担机制，推动国际基础设施建设和管理一体化以实现可持续融资。

然而，采用PPP融资模式解决“一带一路”基础设施互联互通的融资问题，并不能简单复制二十世纪八十年代英吉利海峡隧道所采用的PPP模式。英吉利海峡隧道仅涉及两国之间的互动，其从立项到正式开通历时十余年，项目公司由于缺乏政府的监督和支持而承担超出其预期和承担范围的风险与成本，运营二十多年从未盈利，濒临破产之际经过重组才得以幸存。与英吉利海峡隧道相比，当前“一带一路”背景下的跨国基础设施建设并不是单一项目，而是多层次、多领域、多渠道的区域合作项目。其所涉及的法律、文化、宗教、社会、融资等方面的问题不再是两个国家之间而是多个国家之间的互动甚至博弈。因此，面对多方的互动和博弈，实现“一带一路”基础设施的互联互通更需要政府发挥财税政策在国内和国际层面的支持和协调作用。

如何构建一套合理利用私人贡献的多元融资机制为“一带一路”国际公共产品供给提供充足资金，是落实“一带一路”建设的重要前提。2017年5月，在中国倡议和推动下，中国财政部与阿根廷、柬埔寨、俄罗斯、英国等26国财政部共同核准公布了《“一带一路”融资指导原则》，以推动建设长期、稳定、可持续、风险可控的融资体系。“一带一路”的融资机制属于跨国的多边合作模式，需要沿线国家和地区间的政策协调。作为国家和地区间政策协调的重要抓手，财税政策应服务于“一带一路”的融资，形成系统的财税支持体系以引导长期稳定的私人资本合作投资，发挥监督和支持作用以实现融资的可持续和风险可控，为国际公共产品的有效供给保驾护航。

目前，“一带一路”的融资主体主要包括以下五类：（1）国内政策性银行（国家开发银行和中国进出口银行），为“一带一路”建设提供融资及财务咨询服务，通过银行授信等提供低成本、长期限融资支持，建立中外合作基金；（2）国内商业银行，以四大国有商业银行为主，凭借众多海外分支机构和成熟的多元化融资服务体系，提供多样化融资产品，融资模式主要包括银行授信、银团贷款、境内外债券和跨境金融综合服务等；（3）新兴多边开发金融机构，以“一带一路”量身定制的亚洲基础设施投资银行和丝路基金为代表。亚洲基础设施投资银行与亚洲开发银行、世界银行互补共同促进亚洲地区基础设施投资。丝路基金为“一带一路”的经贸合作和多变互联互通提供融资支持。两者具有“一带一路”融资的专项性，提供信贷、债券、股权投资、保险等多元化、创新性融资模式；（4）传统世界多边金融机构（世界银行和亚洲开发银行），以贷款为主，亚投行、丝路基金以及国内政策性银行对“一带一路”沿线的大部分投资都与世界银行合作投资；（5）以进出口信用保险为代表的辅助机构，为企业“走出去”提供短期出口信用保险、中长期出口信用保险和海外投资保险等服务。由此可见，“一带一路”建设的融资机制是多层次、多渠道、全方位的多国、多币种的合作模式，有助于充分利用国内和国际公共资本各自的优越性，除了通过政策性金融机构进行融资，还通过银团贷款、债券等市场化渠道筹集资金，提高“一带一路”融资的流动性、灵活性和开放性。

值得注意的是，“一带一路”涵盖区域广泛、合作内容丰富，融资需求总量巨大且存在地区间不平衡，尤其是基础设施建设和互联互通的资金缺口十分巨大，加之各国发展水平不一、基础设施标准各异、利益诉求复杂多样、对资本的吸引力也不同，而世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构对贷款要求较高，存在一定程度的投资偏好与资金需求的错配。目前“一带一路”的融资机制主要存在以下三个问题：（1）私人资本投入不足。根据凤凰国际智库发布的“一带一路”国家风险地图来看，“一带一路”沿线国家中有15个国家政治风险偏高，政党之争、民族矛盾、宗教冲突和地区分离主义使得国家政局很不稳定、社会陷入动荡。这加剧了融资后资本追求回报失败的风险。尤其是基础设施建设存在周期长、收益慢、风险大的特性，对于追求高回报、低风险的私人资本而言，基础设施融资吸引力并不大。（2）再融资困难。基础设施项目实施时，一般注重规划和建设环节，对后续的营运、监理和维护等环节并不关注，这不仅不能解决基础设施“连而不通、通而不畅”的问题，而且降低了资本使用效益甚至导致债务危机，降低融资方的信誉，导致再融资困难的恶性循环；（3）金融市场不完善，跨境金融合作有待加强。“一带一路”沿线各国缺乏统一的协调机制，且区域内金融市场不完善，导致跨境国际公共产品供给的投融资效率低，缺乏监管和争端处理机制。

从理论上说，“一带一路”基础设施建设具有准公共产品性质，应考虑政策性金融和市场化投融资渠道相结合，通过PPP融资模式引入私人部门的贡献。鉴于PPP融资模式的实践经验与教训，引导私人部门参与项目建设并不意味着政府可以缺位，而是更需要各国政府间的政策支持和协调。对于“一带一路”融资机制的现状而言，“一带一路”融资主体多元，方式丰富，引导私人部门参与，创新融资渠道，但私人资本投入不足、再融资困难、金融市场不完善等问题严重制约融资体系朝着长期、稳定、可持续、风险可控的方向发展。综合上述，为“一带一路”国际公共产品的供给建立长期、稳定、可持续、风险可控的融资体系离不开互利共赢的区域性合作和国家政策协调。财税政策作为国家和地区间政策协调的重要抓手，对完善“一带一路”融资体系具有重要的实践意义。

三、完善财税政策支持体系，促进国际公共产品有效供给

“一带一路”背景下国际公共产品的供给采取开放包容的区域合作方式，由域内国家联合供给。由于沿线国家较多，在经济、政治、文化、宗教、法律等方面存在较大差异，国家关系和地区形势复杂，国际风险大，并且“一带一路”建设周期长、规模大、风险高，加之国际公共产品的特性，“一带一路”区域合作如果单靠市场的作用则难以实现国际公共产品的有效供给。因此，需要沿线国家和地区的政府以财税政策作为重要抓手发挥支持和协调作用。同样因为“一带一路”背景下的国际公共产品供给周期长、规模大、范围广、风险高，单靠简单的财税政策组合是不足以支持其有效供给的，并且“一带一路”跨国、跨境提供公共产品，涉及不同的主权国家，政治经济形势复杂，不确定性更大，需要财税政策发挥更加显著的功效。而财税政策只有形成一个系统的支持体系才能发挥“1+1＞2”的作用。所以“一带一路”国际公共产品的有效供给需要的是财税政策支持体系，并非财税政策的简单组合。与财税政策的简单组合不同，财税政策支持体系是包含在内的各个财政政策相互联系、相互作用、发挥特定功能的有序整体，注重国内外政策的协调与互补。本文针对“一带一路”背景下国际公共产品供给的融资和合作机制及其存在的问题，通过财政支出、收入和调控政策的协调和互补，共同解决国际公共产品供给中存在的问题，为其有效供给建立协调中央与地方的关系、政府与企业的关系以及沿线国家间关系的财税政策支持体系。

（一）财税政策应充分调动社会资本的积极性，缓解国际公共产品供给的融资压力

“一带一路”建设融资需求总量巨大，而沿线国家经济发展水平不一、跨境投资风险较高，对社会资本的吸引力不强。目前亚洲基础设施投资银行、丝路基金、金砖国家开发银行和上海合作经济开发银行等以政府主导的融资渠道所提供的融资规模，对于“一带一路”建设的资金缺口而言，仍然是杯水车薪，并不能满足“一带一路”国际公共产品实现有效供给。因此，在财税政策的制定上，应充分调动社会资本的积极性，为鼓励我国企业“走出去”提供实质有效的服务，降低企业对外投资的风险，保护我国企业的海外利益，以更全面的融资渠道和更有效的公私合营方式提供国际公共产品。

在财政支出方面，首先，发挥财政支出杠杆效应。运用PPP模式将“一带一路”建设中基础设施领域向社会资本开放，为社会资本创造市场空间，推动设施融资、建设和运营管理一体化。其次，完善财政补贴制度。加大对“走出去”企业前期调研的补贴力度，做好前期调研工作，降低企业“走出去”的前期成本。在财政收入方面，首先，建立具有引导性的税收优惠政策。与国内经济政策对接，促进国内产业结构升级，对高新技术产业、先进制造业和现代服务业等企业“走出去”提供更多的税收优惠，形成我国经济增长的新动力。再者，提高税收管理和纳税服务水平。建立公共信息服务平台以收集和公布相关国家税收制度、征管制度、执法和服务等动态情况，为企业“走出去”提供信息支持。财政支出和税收政策相互协调，互为补充，共同引导社会资本参与国际公共产品的供给。

（二）借鉴自贸试验区在财税金融方面的创新经验，为国际公共产品的有效供给建立合作机制

“一带一路”国际公共产品的有效供给不仅需要充足资金，还需要后续建设和维护环节的区域合作协调。互利共赢的区域合作机制是实现国际公共产品有效供给的重要平台。上海自贸区和广东自贸区建设作为我国新一轮改革的重点内容，在财税制度创新、投资管理机制创新等方面具有先行先试的优势，可为“一带一路”探索新型大区域合作模式提供人民币自由兑换、金融创新等方面的经验。

在税收制度方面，借鉴我国港澳地区和发达国家的税收制度，建立税收改革试验示范区，以制度创新替代政策性优惠，构建以直接税为核心的现代税收制度；在税源监控制度方面，加强跨境税源管理，建立和完善互利合作的国际税收情报交换机制，加强国际反避税合作；在税收征管方面，要建立智能化的数据库以进行国际税收经济分析，提高税收征管效率；在纳税服务模式创新方面，要与经济转型升级的整体目标相符合，提高税收服务的专业化、信息化和科学化；在投资管理机制方面，探索负面清单管理模式、境外投资管理方式和外汇管理体制的创新，发挥直接投资撬动人民币国际化的杠杆作用，推动跨境金融合作，为“走出去”企业提供综合性金融服务。

（三）建立跨境财税协调机制，为“一带一路”区域合作提供制度保障

要实现“一带一路”国际公共产品的有效供给，必须依托于务实的区域合作。通过区域合作联合提供国际公共产品，需要建立跨境财税协调机制，为实现沿线国家管理体制的互联互通提供制度基础。

首先，建立规范的跨境企业税收管理体系。从税收征管模式入手，规范申报流程，强化信息搜集，形成专业化的跨境税收管理模式；运用双边合作机制加强税源监管；强化企业和居民的纳税申报机制，夯实跨境税源监控制度的基础。其次，建立健全与沿线国家的税收保护协定，努力消除重复课税，促进区域经贸合作。最后，构建跨区域协调机制。Olson（1965）研究发现，在公共产品的特殊性导致的“集体行动问题”③中，影响合作难易程度的重要因素包括行为体的数量和同质性——行为体的数量越少，合作越容易达成并深入发展；行为体同质性越高，共识越容易形成，合作也越容易。因此，构建双边为主、多边为辅的合作机制，与合作意愿较强的、发展战略较相符的国家实现有效对接，形成取得积极成效的合作典型项目，从而加快规则的制定和对接，构筑全面的跨区域财税协调机制。

（四）建立共同的风险防控机制，努力消除“一带一路”融资与合作的后顾之忧

阻碍“一带一路”国际公共产品供给的融资的主要原因之一是沿线国家经济发展水平不一、基础设施标准各异、利益诉求复杂多样、对资本的吸引力也不同，超过一半以上的国家具有较高的政治风险，使得吸取投资的能力和使用资金的效率有限。同时，这也制约“一带一路”涵盖经济、文化、技术等方面的区域合作格局的形成，从而导致基础设施互联互通等国际公共产品的供给也受到阻碍。因此，建立共同的风险防控机制十分必要。

第一，与沿线国家共建风险评估机制，从财税制度、经济环境、政治形势和投资环境等多维视角对当地投资风险进行评估，建立动态的风险评估机制。第二，建立风险预警机制、风险管理机制和风险应急机制等，降低海外投资风险。第三，建立项目后评价体系，提高融资效率，加强对融资方的监管力度，减少工程烂尾的债务危机风险。最后，还要考虑“搭便车”现象的出现，探索有效的奖惩分明机制，尽量克服风险防控机制的公共产品属性导致的供给不足和失效问题。

（五）完善国内财政调控机制，充分发挥国内比较优势

区域合作行为可以看作是一国国内政策的延伸，当一种国际公共产品在区域层面供给不足时，国内公共产品对外跨境供给的增加将是对其的有效补充，那么可以将区域性公共产品当作一国具有“比较优势”的国内公共产品在区域层面的投射。例如，中国在高铁、公路等基础设施方面具有比较优势，则应该在基础设施互联互通方面发挥先行模范作用，从而带动整个区域的互联互通。要实现“一带一路”国际公共产品的有效供给，中国作为整个互联互通区域合作中重要的一环，完善国内财政调控机制以提供可靠的国内对接平台是必不可少的。

第一，处理好政府与企业的关系。应该发挥政府对企业的引导和服务职能，通过外交先行和合作机制，为企业“走出去”提供良好的内往外营商条件。同时，政府还要发挥对企业的规范作用，引导企业在“走出去”的过程中遵守市场规则，树立良好的企业形象，保证经济合作的可持续性。第二，理顺中央政府和地方政府之间的关系。中央政府需要在宏观层面做好规划和协调的统筹工作，鼓励地方政府因地制宜，形成优势互补格局的同时促进区域协调发展；地方政府作为推进“一带一路”的关键力量和地方公共产品的提供主体，需要主动结合“一带一路”战略，发挥比较优势，找准突破口，避免“各自为战”和“恶性竞争”，而且要建立好联动协调机制，形成互补合作的关系，加强与国家战略的对接。

四、总结

“一带一路”是中国探索跨国提供国际公共产品、实现新型区域合作的尝试，包括提供基础设施互联互通、国际合作新理念和新模式、新的国际货币和新型国际金融组织等国际公共产品。其中，以基础设施互联互通为“先行官”推进“一带一路”的共建。“一带一路”基础设施互联互通采取互利共赢的区域合作方式，由域内国家联合供给。实现国际公共产品的有效供给的首要问题是融资难题，而基础设施具有准公共产品性质，更适于采用PPP融资模式引入私人贡献。为此，构建财政支出、收入和调控政策相互关联、相互作用的财税政策支持体系，为“一带一路”国际公共产品的有效供给提供融资支持和合作机制保障，解决融资中私人资本投入不足、金融市场不完善等问题。■（作者单位：中山大学岭南学院）

注释：

①“比较优势”是国际贸易理论的概念，指一国以低于另一个国家的机会成本生产某种商品的行为。相对于“一带一路”沿线国家，中国在基础设施建设上机会成本较低，具有比较优势。

②本文采用广义PPP概念，指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。

③公共产品的非排他性和非竞争性决定理性个人在公共产品的消费和供给上存在搭便车的倾向，从而集体行动缺乏理性，难以实现共同利益。

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