城乡义务教育均等化研究

【摘 要】 义务教育是教育中最重要的一环，也是基本公共服务的重要组成部分，本文通过从投入与产出角度分析我国城乡义务教育均等化程度现状，分析了产生城乡义务教育巨大差距的原因，并提出打破城乡二元结构体制、加大教育经费投入和重视营造良好的文化氛围等意见。

【关键词】 义务教育 城乡差距 投入 产出

一、引言

城乡义务教育均等化是基于基本公共服务均等化提出的一个概念，基本公共服务均等化是指政府应当为全体社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致意义上均等的公共产品和服务。而义务教育作为公共服务的重要组成部分之一，关乎人们的生存和发展，甚至对于部分人来说，教育可以改变一生的命运。基于此，城乡义务教育均等化应运而生。所谓城乡义务教育均等化是指在在城市和农村中，将一些教育资源如教师质量和办学质量等差距慢慢缩小，在义务教育阶段为城市和农村家庭提供一个大致均等的服务。城乡义务教育的差距是以城乡二元结构的户籍制度为背景不断拉大的，城市与农村之间的相互分割，使得教育资源在城乡之间不能合理分布，出现了城市地区优秀教师供过于求，而农村地区很远才见一所小学的现象。有些农村地区，读书无用论依然盛行不衰，因为可能供一个孩子上大学的投入花掉父母半辈子的积蓄，但是大学生就业的艰难却使得这种投入并没有得到对等的回报。城乡之间义务教育差距使得寒门越来越难出贵子，贫富差距进一步拉大。

二.推进城乡义务教育均等化的意义

（1）城乡义务教育均等化是教育公平的体现

教育公平一直是教育改革的重中之重，。从接受教育机会公平的角度看，1986年4月，我国颁布《中华人民共和国义务教育法》，就确立了我国九年制义务教育的形式，此后推出的各项制度也一直要求我们不断重视教育事业的发展，做到更加合理、公平地在城乡之间配置义务教育阶段的教育资源，使城乡居民不断增加的教育需求得到满足。从教育过程的公平来说，他要求义务教育过程中所有适龄学生享受同等水平的素质教育，意味着教学资源如师资力量、办学条件等要在城乡均匀的分布。城乡义务教育均等化要求城乡义务教育协调发展，使农村义务教育摆脱落后状态，把教育差距缩小，实现教育公平。

（2）有利于义务教育事业稳定健康发展

城乡义务教育的差距，使得人口不断向拥有优质教育资源的地区流动。一些农村家长，望子成龙，望女成凤，想要通过接受教育参加高考改变一个家庭的贫困，想尽一切办法将孩子送入城市学校接受义务教育。这样一来，造成了农村中小学生大量涌入城市，人为地使教学数量失衡。那些强行被送入城市接受教育的孩子，一方面，家庭和自己都背负沉重的经济压力和精神压力；另一方面，还可能会受到城市户籍学生的排挤，造成性格孤僻，引起许多社会问题。实现城乡义务教育均等化可以努力缩小城乡教育差距，使教学投入与教学产出达到大体上的一致，这样，在农村就读还是城市就读就没有了差别，农村中小学生去城市就读的的热情就会减退。这样就避免了由于中小学生的流入而造成的社会问题。

（3）有利于提高城镇化的质量，缩小城乡差距，

中国目前的城镇化，总体来说较为粗犷，即城市化水平虚高，这种城镇化甚至更像是一种“圈地”活动。从某种意义上来说，城镇化质量的高低与该地区基本公共服务水平是息息相关的。实现义务教育均等化可以保证个人竞争起点的公平，缩小城乡义务教育的差距。另一方面，通过不断改进办学条件和教学质量，提高农村义务教育质量，这个过程与城镇化进程是相辅相成，相互促进的。由于教育是一种具有较大外部性的公共产品，良好的教育氛围对一个地区文明建设来说影响巨大。通过促进城乡义务教育均等化，可以实现不仅仅是“物”的城镇化，更是“人”的城镇化，提高了城镇化质量。

三、城乡义务教育均等化程度现状分析

3.1投入角度

从人力资源投入来说，据中国统计年鉴显示，2014年农村小学的师生比为0.007，而城镇小学的师生比为0.055，2015年农村小学的师生比为0.054，城镇小学的师生比为0.006，农村和城市师生比差距悬殊。这只是从教师数量一个方面来看，如果我们将教师质量考虑进来的话，这种差距还会加大。据教育督导报告显示，农村学校的教师工资待遇低 ，农村小学教师的工资只占城市教师工资的百分之六十八，老师们的投入与回报差距很悬殊的。最严重的是，由于农村教师的激励机制不完善，目前的农村地区，有些教师总是流向城市那些待遇更好的学校，贫困地区的优秀教师越来越少，而城市里面的优秀教师却越来越多，将这种优秀教师资源完全交给市场配置，不仅是资源配置的不合理，对农村地区来说是更大的不公。

从物力资源的投入来看，长期的教育资源配置二元体系结构导致农村中小学办学条件差、设备老化。老师仅凭借着粉笔和黑板给同学们授课，没有将现代化的教学手段纳入教学系统中。虽然进入 21 世纪后，农村教育发生了一些变化，但是在一些衡量现代化教学设备的指标上，如人均体育馆面积，体育器械数量，自然仪器数量，城市学校的数值仍然远高于农村。并且，即使有些农村中小学有这些设备，但很多也是应付上面检查，没有真正利用起来，因为如果真正完全开放给学生，这将又会产生一大笔维修费用，有的教学设备甚至已经处在一个无法使用的状态。当城市的中小学生在享受多媒体现代化教学设施，美丽的塑胶跑道和绿茵草坪时，农村孩子还是处于一种陈旧的学习环境中。

从教育经费投入角度来说，中国重视城镇教育和高等学校教育，而农村和义务教育这一块则没有那么重视。从生均教育经费这一数據来看，2014年农村生均教育经费854元，而城镇生均教育经费为1458元。城乡教育经费投入差距依然很大。而且，农村教育经费还存在到位不及时的问题，资金甚至长期滞留在上级财政部门，审计署调查的54个县中，有超过半数县的财政、教育部门未按规定期限分配并拨付到有关中小学校账上，虽然国家对教育支出逐年增加，但是部分县的教育经费实际上却减少了很多。

3.2 产出角度

从义务教育后的去向看，城镇的中学生，如果家境优越的，那么会考虑出国，其余的会进入重点高中或者职业高中继续学习。农村的中学生，部分家庭认为只要会识字会算数，那么进入社会，或者去工厂打工就没有问题，于是选择辍学。还有一部分成绩不太好的，则被送去职业高中，学习了一两年所谓的技能后，还是出去打工。最后的一部分才会进入普通高中继续学习。义务教育后的去向反映的是接受义务教育后的直接结果，由此看出，义务教育的产出城乡差别大。

从教育产业和文化氛围来看，义务教育是一种外溢性很强的公共产品。如果一个地区教育做的好，那么会带动一系列教育产业的发展，对当地居民的观念也会有深刻的影响，形成一种重视教育的文化氛围，这种文化氛围和义务教育的发展也是相互促进的。教育产业的发展和文化氛围的加强，是义务教育均等化的间接结果，它使得居民对教育的重视程度逐渐提高。城镇地区，由于存在政策优势，各种辅导机构层出不穷，教育产业欣欣向荣，蓬勃发展，一到暑期，家长纷纷把孩子送进各种辅导班，文化氛围浓厚。农村地区，先天条件存在劣势，没有很多教育产业发展的机会，一到假期，寒暑假农村孩子就脱离了书本。农村的文化氛围与城镇相比远远落后。

四、城乡义务教育不均等原因分析

（1）城乡二元体制结构导致城乡义务教育存在差距

城乡二元结构，是中国的历史遗留问题。它带来了一系列城乡发展不均衡的问题，而义务教育的不均等，是城乡二元结构反映在教育上的问题。城乡的差别发展在教育上形成了“城市教育”和“农村教育”两种方式，农村义务教育被看做是地方事业，由乡村负担，城镇义务教育由政府负担。本来由于经济发展的不均衡就造成了农村义务教育发展先天不足，再加上管理体制的不完善，使得城乡义务教育发展越来越不均等。除此之外，由于城乡二元体制的存在，造成教育资源流动受阻，农村与城镇信息不对称，农村学生和城镇学生相比，更加没有资源优势和信息优势。

（2）对义务教育属性认识不足导致经费投入不足

义务教育作为一种外溢性很强的公共产品，应该由更高一级的政府负责，而在农村，义务教育主要由县政府或者乡政府负责。义务教育的拨付，在理论上来说，应当由省级政府负责，但是在具体的实践中，教育事权不断下移至更低层次的政府，县政府或者乡政府成为农村义务教育的主要承担者。在一些贫困地区，其微弱的财政收入难以满足人们日益增长的教育需求，县政府的财政收入只能满足教师人员的工资支出。某些县政府过度追求经济发展，作出政绩，忽视了对义务教育等公共服务的投入。在教育资金的配置上，政府历年注重高等教育的投入，对高教投入大，对义务教育投入少。高校的师生掌握了更多的教育话语权，能影响乃至参与有关教育决策，为自己的利益集团谋求了更多福利，相比之下，农村义务教育集团只是政策的接受者，对政策的影响甚微，这就导致义务教育经费总体投入不足。

（3）农村教育文化氛围薄弱

农村文化氛围与农村教育的发展是互相影响的，文化氛围对一个地区的影响是潜移默化的。如今，贫富差距进一步拉大，多少农村和城市孩子相比早就输在了起跑线上，读书对与家庭物质财富的改变并没有那么显著。于是在农村又掀起了一股新的读书无用论，这就导致了农村家庭不想对这种收不到短期成效的教育投入更多。在城镇，一个家庭为了孩子能接受更好的教育，敢于付出的成本可能是农村家庭的数十倍。这种由文化氛围、教育理念的不一致就导致在义务教育的投入乃至产出上面了巨大差距。

五、实现城乡义务教育均等化的政策建议

（1）加快打破城乡二元结构步伐，实现教育资源合理配置

城乡二元结构的存在，对我国城乡教育的均衡发展极为不利。破除城乡二元教育体制，要建立标准化义务教育体制，在横向上，应对城市和农村同等层次的学校实行统一的标准，在城乡之间教育资源在同等层次学校的配置要公平合理。纵向上，要考虑到学生在不同学校间的流动，在制定的统一标准上留出空间，分出不同的层次。此外，在教师资源的配置上，要实行城乡待遇标准一致，可以适当提高贫困地区教师待遇，促进教师资源在城乡之间的均衡配置和合理流动，避免造成资源的配置失衡和浪费。

（2）加大财政性教育经费投入确保农村义务教育资金需求

从总体上看，与发达国家相比，我国教育经费投入还远远不够，在中国这样一个发展中国家，城乡发展不均衡，教育经费投入应当适度向农村义务教育倾斜。长期以来，教育经费的投入是偏向于城市的，造成城市教育的发展远远领先于农村，现在该是补偿农村义务教育的时候。对于教育经费的层层下拨，应该加强监管，防止出现资金滞留上级部门等现象。对教育经费的使用，主要应集中在办学条件和师资力量投入上，普及农村中小学多媒体设备，促进学校网络信息化建设。在教师的工资上面，应该采取基本工资和绩效奖金结合的形式，不断创新教师激励形式，适当提高农村教师基本工资。

（3）营造农村重视教育的文化氛围

在贫富差距进一步拉大的今天，“新读书无用论”在农村又开始盛行。文化知识的汲取对一个人的影响是终生的，不应该只着眼于眼前利益。现在的教育强调的是素质教育，注重对人精神世界的培养。当地政府干部应该多走访基层中小学和上学贫困户，加强重视教育的宣传，促进不同乡镇、县市之间的教育交流，发挥各个地区的作用，形成集聚效应，靠全社会的力量协助解决城乡义务教育发展不均衡的问题。

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作者简介：李晨蕾（1995-），女，汉族，湖南娄底，硕士，中南财经政法大学财政税务学院，研究方向：义务教育。单位信息：中南财经政法大学财政税务学院，湖北省武汉市 邮编：430073

基金项目：中南财经政法大学：研究生教育创新基金（2017Y/J0401）。