集体土地征收中的两重困境与对策探讨

张娜

摘 要：多年来，集体土地征收过程中的违法违规乱象时现，这主要源于集体土地征收所面临的公共利益困境和征收补偿困境未得有效解决。而克服困境的重要的途径就是完善行政征收决定的作出程序，保障公众参与，实现科学决策、民主决策。

关键词：集体土地征收；公共利益；补偿范围；补偿标准

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1005-5312（2017）21-0280-01

一、集体土地征收中的公共利益困境

（一）现行法律对“公共利益”界定

征收活动要合法，其所依之法首先应当明确政府征收权限和征收范围。我国现行有关法律无不将“公共利益”作为土地征收的首要考量因素，但对“公共利益”的内涵与外延的界定却不甚清晰。相较而言，规定得较为明确的或属《国有土地上房屋征收与补偿条例》，其采用了明确列举与兜底条款并用的方法来对公共利益进行界定，实属进步。但集体土地征收只能参照而不能完全依据该条例，这种法律适用的尴尬使得征收工作阻碍重重。

（二）“公共利益”困境之内涵界定

第一，“利益”的内涵。集体土地征收中的作为考量因素的“利益”究竟是何种利益？现行法律对此并未作出明确说明，这使得行政机关拥有过于宽泛的行政裁量权，实践中亦常有行政机关通过征地卖地的方式牟取差价以满足财政开支所需的滥权行为。

第二，“公共”的内涵。有人认为，特定区域内涉及大多数人的利益就是公共利益。这种观点至少存在两大缺陷：第一，以地域来限定“公共”的范围明显不当。一项行政征收决定完全可能影响到周边地区居民的权益。第二，多数人的利益不能等同于公共利益，那些通过牺牲少数人的利益来满足多数人利益的征收方案也绝不会合理。笔者认为只要不是专为某些特定人或特定团体所专享，而是不特定的多数人都可以从中受益，那就符合“公共性”的标准。

（三）“公共利益”困境之外延界定

“公共利益”的外延实指其与其他利益形式的界限该如何划分。就政府利益而言，政府是集体土地的征收主体，其职责是维护公共利益。但政府仅仅是公共利益的代表而非公共利益本身，政府还有自己的私利益，也会有本级或本部门的利益追求。就商业利益而言，在我国推进城市化的过程中，很多地方政府通过征地开发来实现城市化的目标。这时，商业利益就与公共利益交叉在了一起。因此，公共利益并不排斥商业利益的存在，只要集体土地征收是出于公共利益需要，商业利益就能为公共利益所兼容，甚至可能转化为公共利益。

二、集体土地征收中的征收补偿困境

（一）征收补偿困境之补偿范围的确定

我国法定征收补偿范围主要着眼于征地毁房所造成的直接利益损失，却未对宅基地使用权、土地承包经营权等权利性损失予以足够关注。以宅基地使用权为例，虽然其大多是无偿取得，但初始取得的无偿性并不能成为征收集体土地后彻底消灭宅基地使用权的无偿性。在市场经济时代，土地本身附带的显价值和潜价值不可估量。虽然法律规定了补偿土地补偿费、安置补助费等，但村民在迁居之后所获得的安置房或者置换地的价值于宅基地使用权而言只能望其项背，因为在城镇国有土地上所享有的70年居住用地使用权与具有可继承特性的宅基地使用权的永久期限不可同日而语。

（二）征收补偿困境之补偿标准的确定

我国农民的财产形式单一，土地和房屋堪称两大支柱，村民对房地予以最大的重视。如果补偿标准定得过低，失地农民与政府的矛盾便可能迅速演变为暴力冲突事件。我国目前仍主要是政府单方定价，利害关系人对决策的参与度不够，导致最终确定的征收补偿标准普遍过低。

三、走出困境的几条建议

（一）健全相关法律，完善司法救济

良法乃善治之前提，针对当前相关法律数量少、位阶低且不成体系的窘况，作为民意代表的立法机关应当着力于通过立法和修法形式，使“公共利益”的内涵和外延法定化，使征收补偿的范围和标准更加符合民眾呼声。同时，要完善司法救济制度，及时审理受害人提起的行政诉讼，依法惩治违法征收行为，守好权利保障的最后一关。

（二）审慎规划土地利用，全面考量征收计划

为了避免盲目规划、草率征收而导致方案不具可行性，政府在规划土地利用时应审慎全面地考量公共利益、补偿范围和补偿标准等因素，既要要考虑多方利益，又要兼顾多种影响，力求征收方案体现多元价值，合法合理合民意。同时，要建立监督与追责机制，对渎职行为予以惩处。

（三）完善对“公共利益”和补偿标准的论证程序

土地征收关乎百姓切身利益，应减少政府单方定价，完善听证制度，将利害关系人吸纳到决策过程中来。广泛听取民意，保障百姓的知情权、参与权和表达权。如此，可以减少征收方案实施过程中的效能损耗，提高决策认同度，达到实现公共利益与保障农民权益的目标。

参考文献：

[1]陈晓芳.土地征收中的‘公共利益”界定[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2013（11）.