论行政成本不当支出的表现

房宇

摘要十八大明确提出要降低行政成本，因此加大对行政成本的控制是我们政府工作的重中之重，同时也是进一步建设廉洁、高效的服务型政府的必然要求。行政成本的内涵有不同的界定，本文通过对行政成本的内涵分析，具体研究行政成本不当支出的表现。

关键词行政成本 三公经费 行政行为失范

十八大报告在阐述“深化行政体制改革”时明确要求，严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。按照十八届四中全会的要求“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”加大对行政成本的控制成为了未来一段时期我们政府工作的重中之重，同时也是进一步建设廉洁、高效的服务型政府的必然要求。本文拟从行政成本的内涵出发，研究行政成本不当支出的表现。

1行政成本的内涵

1887年行政学鼻祖威尔逊在《行政学研究》中提到公共行政管理研究在于“发现政府以最少的资金和精力为代价，并以最大的可能的效率来做这些适当的事。”这种提法在经济学的角度出发，是经济效益分析对政府行政成本的最好诠释，也就是政府应该以最少的钱、最少的人办最好的事，这是一个效能政府的基本要求。

对于行政成本的概念有许多专家学者进行定义，有的认为是进行行政管理工作中所耗费的经济资源总和。有的认为是国家权力机关在一定的时期，为了履行其性质职能、实行其行政目的，在运行行政管理活动中所支付的总费用。《行政管理学简明辞典》对行政管理支出的界定是：国家权力机关和行政管理机关进行活动所需要的预算费用，包括行政支出（含国家机关经费和人民团体活动补助费）和外交支出。

以上几种定义是从不同的角度对行政成本加以界定，综合各种观点，行政成本是指政府为实现维持自身正常有效运转而发生的各项经济花费和在行政过程中提供公共产品、公共服务时支付的费用。

笔者认为，按照不同的划分方法，可以把行政成本细化为几类：按照成本产生的方式可以划分为直接行政成本和间接行政成本，其中直接成本一般占总成本的60%，间接成本占40%。我国政府间接行政成本最高达到过75%；按照成本发生过程来分，行政成本是由机构成本、运行成本、专门成本三部分组成的，其中机构成本是行政机关所需办公设施、交通工具、通讯工具所需的资源消耗，运行成本是政府某个机构要正常运行消耗的资源，专门成本是政府进行某些特定的行政活动如各类修建工程，需要专门投资所消耗的资源；按照行政成本的空間立体维度来分，行政成本可以分为人力成本、物力成本、运作成本，其中人力成本是作为行政主体每天从事行政活动所需的花费，物力成本是机关正常运行所需的各种可见设施，运作成本为行政主体正常行使行政行为、有效提供公共资源、公共产品、公共服务时的各种花费。

2行政成本不当支出的表现

我国政府行政成本趋高的表现有很多，主要包括以下几个方面：

2.1机构臃肿、设置不合理

政府机构职能交叉，许多机构重复设置，形成“谁都管谁都不管”的局面；另外层级过多，一些手续要经过层层的审批，给百姓增加了负担；政府职能过多，该是政府做的事情和不该政府做的事情都由政府去做，政府的权力过大也过于集中，容易滋生腐败；临时办事机构多（领导小组），设置随意性大；高级领导福利待遇过高，按照法律的规定，县乡的主要领导要实行地域回避，因此往往出现在异地任职的情况，由异地任职滋生的交通费、住宿费等都由行政支出，造成地方政府行政成本趋高；我国没有统一的编制法，所以在一些地方存在因人设职设位的情况，许多人员虚占编制，造成行政成本趋高不下。

2.2行政机关的设备设施投入大

行政机关进行日常工作需要楼堂馆所，2007年中央出台了文件严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设，但是，仍然有很多政府机关违反相关的规定修建办公场所。很多盲目建设豪华办公楼配备豪华的办公设施；有的不按照规定肆意改建加大建筑面积；办公设备如电脑、电梯、空调等均采用进口设备，而且这些进口设备的维修维护成本颇高；有的把政府大楼作为当地的地标性建筑；甚至挪用其他资金建设办公楼。

中央对政府的楼堂馆所这方面十分重视。在2013年全国“两会”中外记者见面会上，国务院总理李克强郑重承诺：“本届政府任期内，政府性的楼堂馆所一律不得新建。”迄今为止，在这届政府的任期内，多数地方都没有新建楼堂馆所。

2.3行政行为的失范

（1）行政决策不科学。行政决策是政府最重要的行政行为，往往现在政府在决策的过程中，没有做到科学决策、民主决策、依法决策，同时公务员自身缺乏素质和相关知识水平，所以造成公共设施重复建设、重复投资、建设质量差、公共资源随意浪费，从而增加行政成本，必然产生低的行政管理效率。在决策中应做到行政决策的法治化、民主化和科学化，降低行政成本。

（2）城市规划执行不连续、政绩工程过多。一个城市的发展需要有长期的规划，而一些政府急功近利，往往规划方案朝令夕改，包括供暖、排水管线等方案没有长期的规划，修缮时往往毁坏了道路，同时经常造成道路拥堵。一些标志性建筑也因为政绩观的驱使，成为短命建筑，如沈阳夏宫，1992年6月，沈阳夏宫开始破土动工。1994年4月，沈阳夏宫建成。其总体建筑面积约为23800平方米，建设投资近两千余万美元，是当时亚洲最大的室内嬉水乐园。然而这样一个标志性建筑在十五年后就被整体爆破，变为废墟。

“为官一任、造福一方”本是官员的职责，而官员多为了自己前途着想，积极招商引资，奉行GDP主义，炸旧桥修新桥、拆老路铺新路、勤征地建新城，建设所谓的政绩工程。对于规划随时可改，于是有这样的说法“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，橡皮擦擦，最后能不能实施，全靠领导一句话。”城市规划的随意性、短期性，是行政成本过高的重要表现之一。

（3）政府采购成本过高，包括采购出口设备过多。《政府采购法》在2003年开始实施，但是政府采购制度在实际执行中，还有诸多不尽如人意的地方，有的采购虚设招标，进行暗箱操作，使一些没有资质的企业成为中标者，往往采购的物品质量很差，或者原来成本很低的物品被卖了高价，有些物品需要重新采购，有些物品并不能达到使用的要求，使得行政成本趋高，另外政府采购行为过于部门化、形成新的垄断，容易滋生腐败。

2.4行政机关职能运转费用过高

（1）政府在“三公经费”的支出过高，往往会超出预算。行政成本支出结构科目包括工资福利支出（32资、津贴、奖金），商品和服务支出（办公费、会议费、公车养护费、招待费、培训费），补助支出（离退休费、退职费、抚恤金、生活补助、住房公积金），赠与支出和其他支出。

“三公消费”指政府部门人员因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的消费，根据2014年4月财政部公布的数据，中央行政单位、事业单位（含参照公务员法管理的事业单位）和其他单位2013年“三公”经费财政拨款执行数为71.54亿元。2016年使用中央财政拨款安排“三公”经费预算133574.54万元，比2015年继续下降。尽管三公经费自2012年以后有了下降，但是行政成本依然很高。

（2）各种会议、评比、年终考核、各种培训过多；机关部门之间沟通成本高，争权夺利现象严重，往往还注重讲排场，这部分支出不合理。

（3）信访和维稳成本过高。稳定大于一切，为了维护一方稳定，政府在截访和维稳上花费过高，有突发事件或者敏感事件时，一些地方政府就扩大编制增设“维稳办”、“综治办”等机构，动用大量人力物力。每个地方政府都有众多的平安志愿者、保安员、治安巡防员、安全员等多种形式的群防群治队伍，加强教育和培训，都需要政府财政补贴、经费，确保能够正常、有效开展工作。

每年的公共安全的预算都在增加，如此大量的预算花在公共安全上，是一个国家稳定程度的写照，政府尊重百姓的权利，不滥用自己的权力，才是最有效、最廉价的维稳。

2.5制度不完善

（1）预算与执行的脱节。我国现行预算法自1995年开始施行。各级政府都按照预算法制定预算方案，但是往往在执行的过程中，偏离了原来的预算，增加了许多预算外支出，一方面说明法律本身不完善，另一方面说明执行存在问题。应该完善相应立法，来监督执行过程。

（2）财务制度不规范。政府的财务管理制度直接影响着行政成本支出。如财务审批制度，一些地方坚持财务收支一支笔审批，这样容易造成腐败。相关的政府财务制度如对预算外资金管理、加强专项资金管理、严格津补贴制度等等规定不夠完善，会无形中增加行政成本。之前有地方公开了部门预算，但是公众关注的公款招待、公车消费和公费出国这“三公”消费在此账本中没有体现。有人质疑为什么没有，这就是财务制度的问题，因为在政府财务报表里没有公费出国这一项。

2.6成本意识不强

政府本身缺乏成本意识，体现在公务员的工作当中，公务员自身素质不高，节约意识不强，缺乏成本意识，某些个人为了自己的私利或者是收受贿赂，牺牲公共利益，投入大量的行政成本去完成权钱交易，造成了大量资源的浪费和加倍的行政成本。一些公务员缺乏公共管理成本意识，盲目追求高、新、快，急功近利，建设出大量“豆腐渣”工程，浪费了大量的资源。政府面临转型，应该打造一个廉洁高效的服务型政府。