禁钓难的政策学分析

胡晓

[城·事]

在各地公园湖泊，某个无人看管的禁钓牌附近反而成了垂钓者聚集地，此类现象早已屡见不鲜。即便如西湖景区辟出钓鱼专门区域，每年联合多个部门“围剿”，偷钓现象也还是屡禁不止。禁钓问题是很多地方都面临的公共管理难题。

2017年5月，面临同样难题的安徽太湖县花亭湖综合整治工作指挥部发布通告，明确规定，国家工作人员到花亭湖组织或参与垂钓的，一律先免職；社会人员一律先立案，后拘留。对于此“最严禁钓令”是否属于依法行政引发舆论争议，关于禁钓问题的讨论也再次进入公众视野。

太湖县花亭湖风景名胜区管理处称，花亭湖不仅是国家水利风景名胜区，还是重要的饮用水源，湖内的水产养殖由县政府委托的企业负责经营，此举是为了保护花亭湖的水质，势在必行。而法律专家则表示，通告中提及的免职和立案拘留，没有上位法依据，这种处理方式是毫无根据，也讲不通。

面对舆论指责，官方回应称，之所以出台如此严厉的禁钓措施，主要是为了防止钓鱼者在湖中投放化学药物破坏环境。但是，一些钓鱼爱好者却不这么认为，他们承认部分垂钓者为了偷盗鱼虾，会使用一些不法手段。但是更多的钓鱼爱好者只是为了娱乐和休闲，同时也十分注意保护坏境。

实际上，偷钓、偷捕始终是让政府管理部门头痛不已的顽疾，禁钓难是政策执行受挫的一个切面，也是政府公共治理亟需解决的重要内容。

[分析]

禁钓令执行的现实困难

禁钓成为屡禁不止的普遍性问题，既有政策缺陷等具体因素，也有私权与公权的内生张力，以及部门之间的博弈在不断塑造此类事实。

首先，政策缺陷造成“政策违法”，在客观上将产生不可忽视的负面效应，削弱政策合法性，引起公平问题。案例中，“公务人员免职、社会人员拘留”的处罚是否合法引起争议。《渔业法》并无区别国家公务人员与社会人员两者为不同法律主体的规定，更没有明文规定“免职”与“立案拘留”的处罚措施。

《渔业法》中能与“立案拘留”产生联系的法条仅见于《渔业法实施细则》第三十九条，细则规定，“有下列行为之一的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：（一） 拒绝、阻碍渔政检查人员依法行使职务的；（二） 偷窃、哄抢或者破坏渔具、渔船、渔获物的。”

也就是说，受法律约束者只有在上述行为之一的情况下，行使公权的相关行政主体才能依照规定对违法人员进行处罚。因此，花亭湖官方发布的《通告》中“免职、拘留”的规定并无上位法依据；仅根据是否国家公务人员来区别法律主体，并处罚有别的行政管理思路，引起公众对执法公平的质疑，更削弱了该“禁钓令”的政令认可度。

其次，政策执行中与公众其它利益发生冲突的地方，易增加政策落实困难。公共资源具有非排它性，公众有使用公共资源的权利，公共政策应从根本上保护公众的该项权利，所以在执行过程中发生公权与私权的冲突时，应疏堵相辅。政府有管理公共空间使用的权利，也有为公众提供公共活动场所的义务。钓鱼作为公众消解业务时间的活动，亦属于精神文明建设范畴，在不违法的前提下，公众感到自己的正常权益被牺牲，将引起对政策的抵抗。

最后，上层决策与基层自主性需求之间的矛盾，是政策不能完整有效施行的根本原因。政策执行中，不乏根据实际问题需要多部门联合行动的情况，另一方面，政策执行无法绕开科层结构的影响，因此，政策的执行困难也有部门间的内生性原因。基层执行中因为目标压力、利益主体差异，在实践决策中易出现选择执行、部分执行的问题。联合行动部门之间，因为激励与约束不同，也存在执行协调中的内生张力。

公共政策的制定逻辑

政策的提出和制定是一个认识的过程，政策的落实是一个实践的过程；实施之后的政策反馈，是一个再认识的过程。政策过程就是在认识—实践—再认识—再实践的循环往复中完善和推进的。

确定问题是公共政策制定的逻辑起点。美国学者利文斯顿曾指出：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题，对其机构产生的不良影响，比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大得多。”

政策问题的描述和认定是公共政策活动的起点，对问题进行明确、系统的阐释，是探求问题解决方案的有效途径。只有对问题描述做到实事求是，找出问题关键点，符合具体环境，一切从实际出发，并分析具体原因，才能制定出正确的公共政策。明确问题后，解决问题的方案设计还必须符合国情、符合民意，基于此出台的方案也许因客观因素所限，解决方案仍不是最完美的办法，但是方向不正确结果只会更加严重。

确定问题后是政策落实。政策执行是主观认知与客观实际相结合的动态过程，同时政策执行并非像理论假设时那样处于一个相对静态环境，政策的具体执行都是在一个受多方面因素影响的复杂环境中进行。因此，政策执行会出现失效、走样已经成为“计划之中”的“共识”，但是为什么会“失效、走样”则需要清晰的具体分析。

对政策具体落实问题的研究，许多学者已经写了大量的文章和著作，将“政策”视为生命过程已成为共识。每一个政策的出台到替换都被视为一个生命的过程，政策因问题而生，旧的问题解决后，新的问题出现，政策也要随之发生改变。

公共政策产生于实践，也发展于实践。只有在实践中，政策主体才能全面深入的掌握更多信息，把握政策客体的实际情况，才能做到具体问题具体分析。刘少奇同志曾指出：“执行政策就是实践，在实践中间调查研究，在实践中间认识客观世界，在实践中间发现我们的错误，在实践中间发现新的问题，制定新的政策，所以，重要的问题在于执行，在于实践。”

[路径]

禁钓令执行的策略选择

政策执行困境受具体因素与结构因素两方面影响，因此，需从具体执行因素与组织结构因素两个角度采取相应的策略。

从具体执行因素的角度：政策活动应依法执行。法律的实施需政策的配合和支撑，但不能将法律与政策混为一谈。比如，为了追求效率，对一些本该由国家法律调节的关系、行为和事项，以政策的形式加以调整，这样不仅容易使得政策执行走样，长此以往也必将阻碍依法治国的进程。

另外，政策活动应追求公平的价值取向。在我国，公共政策的价值追求，经历了一个由平均主义到效率优先、兼顾公平，再到今天以公正为价值目标的转变过程。现阶段，公正已成为我国公共政策的根本价值取向。

主张公平的学者认为：“公平是维持社会群体团结的粘合剂；不公平感会加剧社会的不信任；可以预料，不公平导致政体合法性的下降。”公平作为公共政策的价值取向，也就是要反映民意、满足民需、维护民利。禁钓令的执行需在政策制定、政策表述、政策宣传三方面吸纳公众参与，以体现政策公平、增强政策信任。

政策执行走样有政策设计与执行者素质不高导致的原因，但更重要的原因在于政策执行的组织结构。政策执行涉及的部门越多，组织结构的影响越明显。上层政策与基层执行之间的关系影响政策被执行的程度，政策执行不同部门之间关系影响政策被执行的力度。而运动式治理能短暂的高度团结各部门，促使各部门将目标、激励、约束差异搁置一边，把政策目标放在统一的最高位置，集中力量贯彻执行。

另外，在高度分化的科层结构中，政策执行所面临的结构性摩擦力将越大。政策执行者在落实政策时，越可能为减小执行阻力而选择性、变通性地执行，从而造成政策执行背离设计初衷。因此，禁钓令的执行仍需强化监督考核、落实责任义务、防止法律程序约束软化，以及避免政绩考核指标单一。

（作者为中南大学马克思主义学院政治学所所长）