多措并举盘活利用空闲农房

空闲农房是一项巨大的沉睡资源，盘活利用潜力巨大。2017年中央“一号文件”明确提出要“探索农村集体组织以出租、合作等方式，盘活利用空闲农房及宅基地”。为了解各地的做法，安徽省政府发展研究中心联合淮南市田家庵区成立调研组，赴江苏、浙江、山东和安徽的一些乡（镇）村进行调研。

通过调研，课题组认为盘活利用空闲农房，既有利于增加农民和村集体收入，又有利于优化农村产业结构、促进城乡统筹发展，对推动农村“三变”改革、建设美丽乡村都具有重要意义。

盘活利用的四种模式

随着城镇化进程加快，农村劳动人口加速向城镇转移，加之富裕起来的农民纷纷新建或新购住房，“建新不拆旧”现象普遍存在，导致大量农村房屋处于闲置或半闲置状态。

据调研了解，安徽旌德县全县农房38060间，闲置2387间，占比6.3%；铜陵市义安区51个美丽乡村中心村有农屋11082间，闲置684间，占比6.17%；蚌埠市怀远、固镇、五河三县美丽乡村办初步估算，80个美丽乡村中心村农屋总量约80000间，闲置5000余间，占比6.2%。从全国来看，情况也大致如此，如武汉市农村房屋共73万套，其中11.6万套处于长期闲置状态。

如何合理有序开发利用这些闲置资源，是当前农村发展面临的一项重要课题。综合各地调研情况，大致有以下四种模式：

“股份合作”模式。主要代表有山东淄博市博山区池上镇中郝峪村、陕西咸阳市礼泉县烟霞镇袁家村等。特点是由村“两委”引导村民成立股份制公司，村民自愿入股，盘活利用空闲农房发展旅游等特色產业。淄博市中郝峪村对这一模式进行了形象概括，即“坚持以农民为主体、让农民共同致富的原则，实现全村人人是股东，个个是老板，齐心合力奔小康”。

“能人带户”模式。主要代表有江苏溧阳市戴家埠镇李家园村、浙江湖州市安吉县余村、安徽岳西县黄尾镇黄尾村等。特点是由当地企业家牵头成立合作社或协会，农户自愿入社或入会，由合作社或协会统一规划和改建、统一对外营销，如溧阳市李家园村的富民资产专业合作社、岳西县黄尾村的“彩虹之约”农家乐协会，都是由本地富有名望和实力的企业家牵头成立，已成为盘活空闲农房、促进农村产业集聚发展的重要纽带。

“政府引导+农户”模式。主要代表有浙江桐庐县合村乡岭源村、安徽淮南市田家庵区曹庵镇宋王村等。特点是由乡政府及村“两委”搭台，市场唱戏，将农户闲置房屋租赁给城市居民，并签订长期租赁合同，明确村民、城市租客、村集体三方的权利义务，吸引有经济基础和意愿的城市居民前来入住。

“招商引资+农户”模式。主要代表有安徽巢湖市合巢经开区“三瓜公社”、旌德县白地镇洋川村等。特点是当地政府引进资本实力较为雄厚的公司进行投资，在保留和盘活原居民的农房基础上打造特色产业集聚区。如“三瓜公社”倡导“把农村建设得更像农村”理念，由合巢经开区引进安徽淮商集团进行投资，对原居民生活的村庄和留存的农房进行整体风貌设计、改建装修，形成品牌特色，发展融旅游、餐饮、电商为一体的特色产业集聚区。

走特色品牌之路

从调研来看，各地在农村闲置房屋开发利用上，虽没有统一要求和做法，但都突出相关产业品牌的打造。

摸清存量资源。这是有效开发利用的基础与前提。主要做法是，结合农村宅基地制度创新、危房改造及违建清理等工作进行摸底排查，摸清闲置房屋的建造时间、面积、类型、质量、功能及周边环境，并对这些信息进行登记、分类管理，建立闲置用房“一户一档”数据库。在此基础上，根据存量资源的性质开展针对性的开发利用。大致分两类：一类是将废弃的厂房、学校、礼堂经修缮后作为乡村公共活动室或对外租赁。旌德县三溪镇路西村将老房屋租给旅游公司改造成茶园餐厅；另一类是将闲置的农民自建房用来发展民宿民俗等产业。浙江省安吉县余村的农家乐产业及桐庐县合村乡的养老租赁业就属此类。

发展特色产业。主要做法是立足本地的经济状况、资源特色和产业特点，将盘活利用闲置农房与推进关联产业发展有机结合，形成持续的经济带动效应。如浙江安吉县余村利用闲置农房着力发展“两山文化”旅游产业。

安徽也形成了一些特色和“亮点”。如淮南市曹庵镇抓住传统种植业向观光休闲农业转型机遇，开展草莓采摘节、桃花节、甜瓜节、毅行等活动，培育旅游休闲健康养老项目，实现“月月有景观，全年有采摘，唱响四季歌”，推动乡村旅游与闲置房产资源盘活利用的互动。

优化设施环境。主要做法是结合美丽乡村及新农村建设，科学规划、综合整治，着力营造交通便利、设施完善、生态优美的宜居环境。浙江省桐庐县合村乡积极融入杭州市一个半小时交通圈，以全域视角建设美丽乡村，建成集生态、休闲、绿道景观为一体的“旅游风情乡道”。

塑造品牌形象。主要做法是结合当地资源特色和产业优势，在农村闲置房屋开发利用过程中，注重推动关联产业发展，着力打造亮点品牌，不断扩大关联产业的影响力和美誉度，进而形成外来消费者流量稳定、当地居民收入增加和闲置房屋利用效益提升的良性状态。如安徽岳西县黄尾村成立彩虹之约农家乐协会，均使用统一的品牌标识和宣传用语，进行整体营销。江苏溧阳市李家园村与旅行社合作推出旅游专线，借助对方客源优势，打造旅游品牌。

安徽巢湖市“三瓜公社”注重“互联网+”的运作，吸引众多知名电商设立分支机构，通过线上网络销售、线下产品体验、统一使用标牌等举措，打造农副产品销售品牌。安徽淮南市曹庵镇改造利用乡村废旧房屋，建成“农耕记忆馆”“综合服务中心”“农家书屋”等公共服务场所，并联动打造剪纸特色小镇和桃花草莓等节庆，扩大了对周边市民的吸引力。

开发利用空闲农房，必须从实际出发，与培育特色产业、塑造特色品牌相结合，才能实现可持续发展。要因地制宜，不搞“一刀切”，立足本地资源禀赋和产业发展实际，精准施策，分类开发，宜商则商、宜游则游、宜租则租，走出各具特色的盘活利用之路。

“空壳村”迈向“富裕村”

由于区位条件、经济基础、资源禀赋和产业特点不同，开发利用的时间和程度也存在差异，各地盘活利用空闲农房所取得的效果也有较大区别。总体而言，已在以下四个方面显示出成效。

首先是增加当地农民收入。从调研情况看，各地通过对空闲农房的开发利用，都在不同程度上增加了农民收入，特别是一些脱贫攻坚的重点地区，已经实现脱贫致富。山东淄博市中郝裕村曾是有名的省级贫困村，自2003年以来，该村依托独特的生态资源，盘活利用空闲农房，发展以休闲度假为主的乡村旅游项目，全村人均收入从2003年的不足2000元增长到2016年的32400元，增长了15倍。

其次是壮大农村集体经济。空闲农房的开发利用，为农村集体经济发展闯出了一条新路，成为破解村集体“无钱办事”难题的有效途径。如安徽旌德县版书镇江坑村将废弃的老村部、大会堂等维修后对外租赁，年收入3万余元；三溪镇路西村将上世纪60年代建设的茶场老房，交给曙明旅游发展有限公司实施徽派风格改造，村集体每年可获得分红款3万元；山东省中郝峪村通过开发利用闲置农房发展乡村旅游，村集体收入从2003年的2200元提高到2016年的180万元，实现了集体经济从“空壳村”向“富裕村”的转变。

三是优化农村产业结构。空闲农房的开发利用，对促进农村一二三产业融合发展具有重要作用，有利于推动农村产业结构转型升级。浙江安吉余村，十年来坚持生态立县，大力开发闲置房屋资源，依托青山绿水发展乡村旅游，从“靠山吃山”变成“养山富山”，走出了一条“绿富美”产业发展新路子。淮南市宋王村已与数十户村民签订闲置房租赁协议，积极发展租赁、养老及旅游休闲产业，促进了种植业与现代服务业的协同发展。

四是促进城乡要素流动。盘活利用空闲农房，既有利于农村风俗民情等传统文化实现活态传承，又有助于吸引城市居民进入乡村，促进了城市资金、技术、人才的“下沉”。如浙江桐庐县岭源村，2008年以来已吸引杭州市10多户居民常年租赁该村农户的闲置房屋，这些城市居民已成为当地的“常住人口”，在传播现代文明、促进乡村发展方面发挥了积极作用。

调动各方参与的积极性

空闲农房盘活利用因涉及到广大农户、村集体组织、城市居民和各类市场主体，推进中必须统筹好各方利益，照顾到各方关切，调动各方参与的积极性。

对农户而言，要让他们有切实的获得感。只有做到增加农户收入、改善生活环境，才能赢得支持。对企业而言，要让他们有一定的盈利空间。盘活利用闲置农房需要一定的资金投入，而投入的主要渠道是来自于企业。要通过政策支持和引导，保障企业有合理的投资回报，让他们在参与中尝到“甜头”。对村集体组织而言，要让他们有合理的经营收益。要发挥村“两委”的组织和推动作用，必须与其工作业绩相挂钩，增加村集体收入是重要的一点，在制度设计上要予以充分体现。

对政府来说，首先要优化基础设施环境。结合美丽乡村及新农村建设，科学规划、综合整治，着力营造交通便利、设施完善、生态优美的宜居环境。如安徽岳西县黄尾镇提升高速出口综合服务区服务能力，清洁镇村环境，盘活闲置房屋资源，吸引武汉、合肥、安庆等城市居民来该镇休闲憩居。安徽淮南市宋王村在开发利用空闲农房过程中，注重加强基础设施和环境建设，大力实施“向垃圾宣战、建美丽家园”农村环境集中整治行动，道路河渠绿化率已达90%。

同时，政府要加大政策引导和支持力度。从调研来看，凡是空闲农房盘活利用较好的地方，都出台了相关政策予以支持和引导，在体制机制方面进行了创新。

其中，武汉市出台的《关于开展“市民下乡、村民进城”活动加快新农村建设的支持措施（暂行）》最具有代表性，被称为“黄金20条”，提出“以租赁、合作方式利用農村空闲农房发展农家乐、协议期在三年以上，最高可获得5万元的奖补资金；租赁农村空闲农房组建乡村休闲游合作社发展休闲农业，规模达到一定标准的合作社可获得10万元的一次性奖励”等含金量极高的条款。

铜陵也正在酝酿出台相关政策，鼓励能人、企业家、知识分子、市民回乡下乡，以租赁、合作方式利用空闲农房创业创意、养老养生。建议安徽有关部门借鉴成功经验做法，研究制订推进农村闲置房屋盘活利用的专项政策，同时在基础较好、探索较早、成效初现的淮南、宣城、安庆、黄山、合肥、六安等市，选择一批离城市较近、旅游资源较为富集、具有一定产业基础的镇村开展试点。

（作者为安徽省政府发展研究中心课题组，成员：孙东海 凌宏彬 吴传辉 刘 扬 曹一雪 周四贵）