江苏推行嵌入社区的居家养老

王克

财政支点前移、服务机构下沉……

老年人口1719.26万，占户籍人口的22.1%；2010—2016年平均每年净增近70万老人；空巢老人占老年人口的52%；失能、部分失能和失智老人约占老年人口的10%……这一组数据来自早于全国13年进入老年社会的江苏省。

面对持续大幅增长的养老需求，江苏的“主攻方向”是“居家养老”，政府的规划目标是：“十三五”期间社区居家养老覆盖率达到95%以上。《中国经济周刊》记者就此前往当地进行调研。

嵌入社区政策更精准

江苏是全国最早进入老龄化的省份。与之相对应，该省的养老体制机制构建也先于全国其他地方。江苏省民政厅社会福利和慈善事业促进处处长蒋同进告诉《中国经济周刊》，该省制定和发布了一系列以“居家养老为基础”的养老政策文件。

“养老体系的建设过程也是一个思想认识的转变过程——从加速扩张机构养老到着力推进居家服务；从财政资金自建硬件设施到政策杠杆撬动社会资本……精准化、产业化的思路逐步清晰。”蒋同进说，“江苏‘机构养老的主要指标一直居于全国前列，到2016年底，已有各类养老机构1300多家，养老床位62万张，每千名老人拥有养老床位超过36张。

但是，受传统文化和经济条件影响，“年纪大了进养老机构”并不是中国养老市场的真实需求，不脱离社会、不疏远亲情的居家养老则是一种更为精准的政策导向和制度安排；而挖掘蕴藏在社区及乡村的多层次、差别化市场需求更有利于激发和调动全社会共同培育养老产业的积极性、创造性。于是，江苏近几年充分利用社区公共资源，以超过20000家的“服务中心”形成“15分钟医疗、文化、健身、养老服务圈”。

“秉持公益心态，探索市场手段”，这是《中国经济周刊》记者对江苏居家养老体系建设经验的感受。南通市民政局局长王国平告诉记者，除了政策规定的特定人群由政府提供“托底”保障，分散在社区街巷的养老服务在南通被以公建民营、委托经营、购买服务等方式大量地“让渡”给社会养老企业运营；为了鼓励民营养老机构实体化、专业化、连锁化，政府还在机构用房、设施装备等方面为其提供多种支持。

苏州市民政局副局长郑利江认为，受节俭传统等种种因素影响，“购买服务”的思想观念需要“激活”。因此，苏州的基本做法是以体验引发需求、以需求拉动市场、以市场催生服务、以服务创新体验，从而实现养老市场的快速培育和转型升级。截至目前，苏州已经建有909个社区日间照料中心、18个城市小型托老所和农村老年关爱之家、15023张日间照料床位、987个助餐点、5家中央厨房，很受老人欢迎。

在无锡，《中国经济周刊》记者见到了“公益+市场”的“嵌入式”养老模式。所谓“嵌入”，就是运用市场化机制引入专业化机构，在原有的社区服务中心等公共设施内搭建小规模、多功能养老服务平台。这一模式地理上、心理上的接近性让受助老人更觉方便和温馨，设施上、服务上的专业性又使养老服务比保姆帮佣更加多彩和有效。据无锡市民政局副局长钱晓东介绍，随着虚拟养老等现代技术的逐步应用，星罗棋布的“嵌入式”养老将能提供更加多样化、多层次的服务。

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根据规划，2016—2020年，江苏省每年将新建100个街道老年人日间照料中心、2000个社区老年人助餐点。《中国经济周刊》记者注意到一个细节——江苏省政府对此项工作的具体要求是“落实到精确位置”。

蒋同进对这个要求作出这样的解释：“居家养老的基本保障体现在哪里？确保真实是第一要求——规划多少个服务机构就要建成多少个；规定什么样的建设标准就要达到什么样的建设标准；助餐、助医、助浴、助急……每一项服务都要有实实在在的载体；老人、家人、义工、政府随时都能知道或检查这些载体的准确位置和运行情况。”

蒋同进以“助餐”为例阐释“关注细节”的意义所在：“居家养老首先需要解决的是老人们的吃饭问题。扎扎实实地每年建成2000个助餐点，5年就是10000个，再加上助餐点的‘外卖辐射，几年之后社区老人就不用再为买菜做饭的家务劳动犯愁，而专业机构的营养膳食又比普通百姓的居家饮食更有助于老人的身体健康。”

《中国经济周刊》记者走访了镇江、常州、无锡、苏州等多地的社区助餐点，发现所到之处都能做到“一周菜谱早知道”，而且饭菜都有多种搭配以适合老年人的不同口味和营养需求。记者注意到，助餐点的“套餐”价格最贵的10.5元，最便宜的6.5元，分量充足，一些老人买回一份午餐还能“捎带”着解决晚餐问题。“给老年人做饭不是用来挣钱的，很多时候就是‘赔本买卖。”一位助餐点负责人这样说。

据镇江市民政局局长尹卫民介绍，2015年以来，镇江连续3年将社区养老服务列入政府为民办实事项目，城市和乡村的社区居家养老服务中心覆盖率分别达到100%和95%。为了保證这些服务机构在非营利状况下正常运行，市财政还会对其提供一定的经费补贴，比如，对日间照料中心的建设补贴最高达到50万元/个，运行补贴最高达到12万元/个/年；水、电、燃气、暖气等费用也能享受优惠政策。

在常州，《中国经济周刊》记者了解到，结合机构和居家的不同优势，当地专门引进了一批品牌机构，让大企业延伸触角经营“受欢迎又管用”的社区养老服务项目。光是助餐一项，常州就有“中央厨房”“连锁配送”“村委自办”和“整合周边餐饮资源”等多种模式，月服务量超过11万人次。该市民政局局长王莉告诉《中国经济周刊》，解决了吃饭、洗衣、理发、沐浴等问题的常州居家养老正在朝“医养融合”方向推进，目标是提前实现基层医疗卫生机构与社区居家养老机构的有效衔接。

市场机制待构建

2017年4月，国务院办公厅印发《关于对2016年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以表扬激励的通报》，江苏省因“落实养老服务业政策积极主动、养老服务体系建设成效明显”受到表扬，并得到“安排年度养老服务体系建设中央预算内投资计划时从该专项中央预算内投资总量中单独切出4%的比例予以资金倾斜”“安排年度民政部本级彩票公益金补助地方老年人福利类项目时通过工作绩效因素予以资金倾斜”的政策激励。

但《中国经济周刊》记者发现，即使是在江苏，居家养老还只能看作是初步尝试，因为养老服务的有效供给依然严重不足——缺乏运营资金和专业技术，社区难以满足老年人的多样化需求；进入社区和家庭的医疗资源有限，能够纳入医保的医疗、康复型项目更少；从业人员年龄偏大、文化偏低，居家养老专业化、体系化进展缓慢。

在江苏调研时，记者遇到的最难以回避的问题是社会养老的“慈善性”与“市场化”矛盾，观念的冲突直接引发诸多问题——养老服务人员数量不足、质量不高就是核心问题之一。

南通市民政局局长王国平认为，帮助老人颐养天年实际上是在解放一个家庭的劳动适龄人口甚至整个社会的年轻阶层，是市场潜力巨大的朝阳产业。苏州市民政局副局长郑利江认为，社会养老事关大局，具有政治属性，但养老服务本身具有商品属性，全社会形成强烈、持久的价值认同和购买意愿才能促使养老市场的运营机制正常发育。王国平和郑利江的观点得到了各地民政干部的高度认同，但在一般的社会阶层中，人们更多的还是将面向普通人群的养老服务看成政府的救济行为和家庭的劳务雇佣，蕴含在其中的市场规律、经济价值和技术含量经常被有意无意地“忽略不计”，这不仅直接影响社会资本的投资意愿、消弭老年群体的消费热情，更阻塞了年轻一代专业人员的入行通道。

在常州市一家名为“369”的“社区整合照护中心”，工作人员对机构名称的“释义”是“30岁的青年陪伴60岁的老人让他们向90岁幸福进发”，但《中国经济周刊》记者调研中看到的更多的居家养老服务人员还是二度就业的“40”“50”人员，且专业素养普遍较低，尽管江苏省在免费培训新一代养老工作者甚至动用财政资金向培训合格的上岗人员发放最高可达60000元/人的“入职奖励”，但情况改善并不明显。

一位不便透露姓名的民政官员告诉《中国经济周刊》，到目前为止，全国拥有养老护理员职业资格证书的在职员工大概不到5万人，而这一岗位的实际需求是600万～1000万人。该官员认为，随着老龄社会的加速深化和服务技术的不断升级，养老服务“供给侧”基本要素的巨大缺口极有可能使得各种美好的制度设计变成“画饼”，而问题的根源就在整个社会对养老行业的属性认知。

责编：赵泽 zhaoze@ceweekly.cn