浅析重大水利工程PPP项目建设经营模式

2017-08-16葛静

黑龙江水利科技 2017年7期

关键词：公共部门水库水利工程

葛静

(江西省赣抚平原水利工程管理局，南昌 330096)

浅析重大水利工程PPP项目建设经营模式

葛静

(江西省赣抚平原水利工程管理局，南昌 330096)

文章通过对PPP项目模式的内涵进行简述，分析PPP模式建立的经营管理体系对于重大水利工程吸引社会资本的重大作用。文章选取的研究实例为湖南省宜章县的莽山水库，该水利项目为国家吸引社会资本共同运营国家重点工程项目的第一批试点，目前该工程已经全面进入了建设期。文章针对莽山水库当前的工程概况进行简述，分析莽山水库施行PPP项目建设经营模式的经济效益和益处，提出一些具体化的有利建议，为今后国家开展建设重大水利工程实施PPP模式指明道路。

PPP模式；水利工程；经营模式；莽山水库

随着我国社会经济的不断发展，我国各行各业都加快了建设的脚步，对于水利基础设施建设的工程项目也日益增多，政府对于水利方面的建设项目投资力度也逐步加大。一直以来，对于国家建设水利项目基本都是政府出资，但仅仅依靠政府投资仍存在很大的局限性，在社会经济不断深化发展的当今社会，应当拓宽水利项目建设的融资渠道，投资主体应该向着多元化发展。在水利工程项目建设领域采用PPP模式，能够有效地吸引社会资本，弥补政府资金的不足，也为私营企业和个体工商户拓宽了投资领域，对于我国经济的发展十分有利[1]。

1 PPP模式内涵

PPP模式的全称为Public、Private、Partnership，翻译为中文是公司应合作制，是政府公共部门和私营企业之间一种新型的合作模式，是对于公共基础设施建设项目在建设前期进行融资的一种模式，双方在明确合作关系之后，通过签订合同来规定双方的权利义务以及需要承担的风险。最终通过这样的合作方式实现双方共赢。在PPP模式下，政府公共部门牵头决定合作的领域和项目，私营企业主要负责项目的施工。以下对PPP模式内涵的体现进行简单陈述。

1.1 参与主体

PPP模式参与的主体主要是政府和民营企业、外资企业这些私人企业。

1.2 合同

政府公共部门与私人企业之间的项目合作需要通过签订特许合同来实现，合同条款中要充分体现出双方的信任，分享价值。

1.3 共享

政府公共部门和私人企业在参与项目实施时，要改变以往项目责任全部由政府公共部门承担的现状，也并不是将所有的项目风险全部转移给私人企业，因为工程项目的合作是建立在私人企业和政府公共部门共同投资的基础上，所以在风险承担的问题上，应该秉着有承担风险能力较强的一方承担来进行分配，真正实现项目责任和项目风险共同承担的目的，它能够有效地降低双方的投资成本和责任风险，资金来源充足，能够极大的提高公共设施的建设质量标准，也为一些私营企业带来了盈利的空间。

1.4 合作

政府公共部门和私人企业之间的合作核心应该是共同出资共同承担责任风险共同分享经营利润，这样的合作方式是一种有形资源和无形资源，在工程项目参与各个方面的一种转换。所以就要求政府公共部门和私人企业之间在项目合作上应该保证能够持续稳定长久的合作。通过这样的合作形式来实现双方的目的，达到共赢的状态。

2 在公共项目建设领域推广PPP模式的优点

2.1 缓解融资压力

我国当前国内的资产负债比例表面上呈现出健康的状态，但是在结构上还是存在很大的风险，许多地方的政府设置的融资平台借债的情况比较严重，将PPP模式引入以后，将一些债权转为股份，能够有效的吸收社会资本进行共同融资，参与到公共基础设施的建设中，能够有效的缓解政府部门的投资压力，也为一些私人企业开拓了投资的领域。

2.2 激活社会资本

我国当前处于发展中国家，各行各业的建设都需要加大力度。当前还面临着东部发达地区和中西部发展不平衡，城市化建设和新农村建设等许多现实政策环境下，PPP模式的应用能够在政府公共服务领域顺利的引进市场机制，让社会一些资本能够有机会投资公共服务领域，为政府公共部门建设基础设施，解决相当大一部分资金问题[2]。

2.3 促进政府转变职能

在PPP模式约束下，需要合同双方严格遵守合同条款，在共享利益的同时还要共同承担相应的风险，在维系好合同条款的前提下，为公共设施使用者提供最大的效益。在这样的合作期间，需要政府部门做好管理监督工作，提高政府的行政职责，健全相应的法律法规来形成约束体系，形成社会的良性循环。

2.4 提高公共服务效率

PPP模式在公共服务领域的运用，能够充分的运用私人企业的资金技术和人才以及优秀的管理经验，打破公共服务领域固有的一些限制和管理上的弊病，激发公共服务领域的创新性，实现公共服务领域达到服务水平提升的目的。

3 莽山水库PPP模式基本概况

3.1 融资方案

项目总投资金额达189443万元，其中政府出资143590万元，融资总额达到总投资金额的22.6%，项目竣工后的管理权移交给地方政府，项目工程款项由政府分3a按比例偿还。

3.2 经济效益分析

根据调研莽山水库的防洪、灌溉、城镇供水等各项能力，整个工程项目的总投资静态回收期大约需要35a，项目的经济收益率高达7.96%。

3.3 招标过程

2012年12月《湖南省莽山水库工程项目建议书》获得国家发改委的立项批复。2013年1月开展莽山水库项目法人公开招标工作，历时近2a进行了5次招投标，至2014年9月第五次招标成功。

4 莽山水库PPP模式合作模式

4.1 建设经营模式采用“分段式”

莽山水库的建设采用政府投资与私人企业投资的经营合作模式，主要将项目分为了枢纽和灌区骨干两项工程，水库的建设采用的建设经营模式为“投融资-建设-经营-移交”在特许经营期间，由项目法人自主经营，在此期间的所有收入作为投资人的投资回报，在44a的特许经营期年满之后，将所有的工程无偿移交给当地政府。灌区骨干建设经营项目采用的是“建设-移交-付款”的形式，在建设前期需要项目法人筹措资金，在建设期间不交付利息，项目竣工以后直接移交给政府管理，当地政府按照一定的比例3a偿还完全部投资金额，利息按照8.55%来计算[3]。

4.2 收益保障机制采用“保底式”

结合莽山水库预测的投资回报率，保障项目在建成以后的社会经济效益，真正式向双方的共赢局面，所以采用“保底式”的经营收益保障机制。通过当地政府承诺当地城镇供水和农业区灌溉用水收费不达标准时，当地政府进行相应的补贴，从而有效保障项目投资方每年的收入能够达到前期设计标准5000万元，另外，水库建成以后可以开发旅游资源，政府将旅游开发权限无偿授予项目法人，实现综合经营模式，保证保底利润的实现。

4.3 建设管理体系采用“综合式”

对于莽山水库的建设，从前期到竣工都需要当地政府进行全程监督管理，当地政府要成立指挥中心，对施工过程进行协调管理。莽山水库的中标单位为广东水电二局股份有限公司，在施工期间该单位作为项目法人，要保证施工的工程质量和人员安全。拟成立莽山水库管理局，管理灌溉区并对枢纽工程进行监督(见图1)。

图1 莽山水库建设工程管理体系

4.4 监督协调机制采用“联合式”

在建设工程施工期间，为了有效保证资金的投资使用到位，建立了私人企业与政府公共部门之间的协调互查监管机制，对项目进行期间的事物进行监督管理。保证在建设期间资金的安全和使用到位，对于枢纽工程在运营期间的安全和稳定进行维护。

5 PPP模式在莽山水库工程项目中应用的有益探索

5.1 转变思想观念

长久以来，水利工程建设都是由政府牵头和主导，在建设期间需要增设许多管理人员，直接导致管理人员超编现象严重，工程管理过程中监督管理不到位，人浮于事。莽山水库的项目采用PPP模式，能够有效地引入社会资金和人员技术，能够有效地控制人员编制，及解决了经费问题还加强里管理水平，有效地降低了政府的人员成本。

5.2 发挥市场主导作用

在政府公共部门和私人企业合作之后，私人企业能够获取莽山水库的特许经营权限，利用这个优势能够充分的发挥市场的主导作用，打造生态旅游景区，开发综合旅游项目，有效地带动当地的经济发展。将水库建设的综合效益充分发挥出来。

5.3 创新经营模式

莽山水库的建设经过计算，每年为政府减少了1亿元的投资金额，大大缓解了政府资金紧张的问题，并且使用PPP模式，能够有效地融资社会资金，实现了资金的快速到位，并且能够在短期内全部到位，使工程项目的进度加快，确保项目的建设运营达到预期目标。

6 莽山水库实施PPP模式的经验总结

6.1 解放思想，创新改革

莽山水库的建设工程经历了许多波折，由于工程量巨大，耗费资金多而迟迟未开展。2009年当地县政府，排除万难，解放思想，改变原有的政府出资思路，大胆的对水利工程投资项目进行改革，通过引进社会资本的形式实现融资目的，使莽山水库项目能够顺利开展并且工期加快，成为国家2015年的重大水利工程项目，并且是最先运用PPP模式的国家大型项目。

6.2 以政策为本，积极探索

在莽山水库招标过程中，该项目的社会效益有优势，但是经济效益不太显著，当地政府通过开出优惠条件的方式吸引私人企业的资本投入，使项目的吸引力增加，成功实现了PPP模式的启用。

6.3 政府要勇于担当

莽山水库项目工程的实施需要占用很大的土地面积，这就需要对当地的居民进行征地补偿，还要对这些居民进行安置，工作压力和资金压力都很大，在此期间政府应当主动承担责任，做好居民的拆迁思想工作，为法人单位解忧，保障工程的顺利实施[4]。

6.4 强化工程管控

由于莽山水库属于政府建设项目，监理单位和设计单位必须由政府进行公开招标选用，法人项目单位不牵头组织。这样能够有效地把控各个环节，防止徇私舞弊的现象出现。