高校项目支出预算绩效管理研究

2017-08-16王汉国

北方经贸 2017年7期

关键词：绩效评价专项部门

姚璐，王汉国

（哈尔滨工业大学财务处，哈尔滨150001）

高校项目支出预算绩效管理研究

姚璐，王汉国

（哈尔滨工业大学财务处，哈尔滨150001）

随着我国高等教育规模日益增长，在目前教育经费有限的前提下，如何完善预算管理体系，优化资源配置，提高资金使用效益，是高校亟待解决的问题。目前我国高校项目支出预算管理中存在的问题与对策是加大高校财政专项经费使用自主权；建立校内专项中期项目库，融入绩效管理理念，提高高校资金使用效益，解决有限教育资源供给与高校办学资金需求之间的矛盾。

高校；项目支出；绩效管理

随着我国高等教育规模日益增长，在目前教育经费有限的前提下，如何完善预算管理体系，优化资源配置，提高资金使用效益，是高校亟待解决的问题。2015年1月，新《中华人民共和国预算法》实施，首次在我国公共财政预算收支中以法律形式明确了绩效管理的地位和要求，强调了绩效在预算管理中的重要性，为我国预算体制由传统预算向绩效预算转型奠定了法理基础。2015年5月，财政部印发《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知》（财预〔2015〕82号），要求推进中央部门全过程项目支出绩效管理，加强绩效目标管理，开展绩效监控，实施绩效评价，强化评价结果的运用。在这一背景下，研究高校项目支出预算绩效管理，对于完善高校预算管理体系，实现绩效管理与预算管理制度改革的有效衔接具有积极意义。

一、项目支出预算绩效管理的内涵与外延

高校项目支出是指高校为了完成特定工作任务和发展目标，在基本支出之外所发生的支出。在高校校内预算中，按照经费来源的不同可以分为财政专项支出和校内专项支出。财政专项支出用途主要包括教育教学改革专项，改善基本办学条件专项、捐赠配比专项、学科和特色发展引导专项，管理改革绩效专项、基本建设项目、基本科研业务费及科学技术研究等相关项目。校内专项支出则主要用于高校内部人才专项、勤工助学、困难补助、学生创业创新能力培养、后勤服务等须设立专项经费支持的项目。随着高校改革发展的逐渐深入，项目支出作为高校发展的重要支撑，在预算中所占的比重日益加重，因此对其预算管理应给予足够的关注和重视。

预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统[《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）]。因此，项目支出的预算绩效管理就是一个对于项目设定绩效目标，并按照设定的目标组织预算执行，进行过程监控，项目完成后进行评价，最后对于评价结果进行反馈与应用的管理体系。

二、财政专项支出绩效管理

在高校校内预算编制中，财政专项支出主要涉及的是可动用预算部分。这部分支出在当前预算绩效管理改革的背景下，已经具备了相对完善的制度与政策环境（《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号）《中央部门预算绩效目标管理办法》(财预〔2015〕88号)），形成了比较清晰的预算绩效管理脉络。

图一财政专项支出预算绩效管理脉络

（一）绩效目标管理

目前我国财政部的部门预算软件中的“项目绩效”模块主要包括绩效目标申报，绩效目标执行监控、绩效目标审核及绩效目标自评四类。可见，绩效目标是预算绩效管理的基础，是整个预算绩效管理系统的前提，也是现阶段我国财政支出绩效管理的主要内容。

项目支出绩效目标是指高校依据部门职责和事业发展要求，设立并通过预算安排的项目支出在一定期限内预期达到的产出和效果[《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88号）]，可细分为项目长期绩效目标（概括描述项目整个计划期内的总体产出和效果）和项目年度绩效目标（概括描述项目在本年度所计划达到的产出和效果）。高校根据国务院编制预算的总体要求和财政部门的具体部署、部门职能及事业发展规划，报送绩效目标，财政部门对单位提出的绩效目标进行审核，包括绩效目标与部门职能的相关性、绩效目标的实现所采取措施的可行性、绩效指标设置的科学性、实现绩效目标所需资金的合理性等，并在单位预算批复中同时批复绩效目标。

项目支出绩效目标包括绩效内容、绩效指标和绩效标准。绩效目标要能清晰反映预算资金的预期产出和效果，并以相应的绩效指标予以细化、量化描述。内容主要包括预期产出和预期效果。绩效指标是绩效目标的细化和量化描述，主要包括产出指标、效益指标和满意度指标等。产出指标是对预期产出的描述，包括数量指标、质量指标、时效指标、成本指标等；效益指标是对预期效果的描述，包括经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标、可持续影响指标等；满意度指标是反映服务对象或项目受益人的认可程度的指标。

根据高校的特点和基本职能，项目支出绩效目标内容一般可按照以下内容设定：产出指标包括提供的产品（各类学生或教学科研成果）或服务（科学研究、社会服务、文化传承创新）的数量和质量；效益指标包括教学效益、科研效益、管理效益、条件保障、社会影响等；满意度指标包括教职工、学生及社会的满意程度。

（二）绩效运行跟踪监控管理

预算绩效运行跟踪监控管理是预算绩效管理的重要环节。预算执行中，高校应对资金运行状况和绩效目标预期实现程度开展绩效监控，定期采集绩效运行信息并汇总分析，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查，纠偏扬长，促进绩效目标的顺利实现。跟踪监控中发现绩效运行目标与预期绩效目标发生偏离时，及时采取措施予以纠正。

（三）绩效评价实施管理

预算支出绩效评价是预算绩效管理的核心。当前我国财政支出的绩效评价按实施主体分为高校绩效自评、财政部或中央部门绩效评价。高校绩效自评是指预算执行结束后，高校对照确定的绩效目标开展绩效自评，总结分析绩效目标完成情况，形成自评结果，作为部门决算的组成内容。财政部或中央部门绩效评价是指财政部或中央部门有针对性地选择部分重点项目或高校，委托预算评审中心、财政监察专员办事处或者第三方机构，在其绩效自评的基础上对部分重大专项资金或财政政策开展中期绩效评价试点，建立绩效评价指标体系，选取评价标准和评价方法，形成相应的评价结果。

（四）绩效评价结果反馈和应用管理

高校根据绩效评价结果，查找薄弱环节，完善管理制度，改进管理措施，提高管理水平；财政部门或中央部门将绩效评价结果作为安排日后年度预算的重要参考依据，优化资源配置。

三、校内专项支出绩效管理

目前很少有高校对于校内专项支出实行预算绩效管理，但是在预算改革的大背景下，高校也应逐渐将绩效管理的理念融入校内专项支出，参照财政专项的绩效管理办法，结合其特点，建立校内专项支出的预算绩效管理体系，真正实现全口径的目标导向校内预算。

（一）参照财政专项支出的绩效管理脉络

高校应在当前对财政专项支出实行预算绩效管理的基础上，逐步将绩效管理范围覆盖到校内专项支出乃至部门整体支出和政策、制度、管理等方面，实现真正全口径的深度预算管理。在具体管理办法上，可参照目前财政专项支出的管理脉络，建立起事前有目标、事中有监控、事后有评价、结果要运用的全过程校内专项支出绩效运行机制。

（二）体现自身特点

与财政专项支出相比，校内专项支出对于高校而言有三个主要特点：一是用途更有针对性，校内专项主要针对高校自身情况设置，更加体现高校的个性特征；二是政策环境更为宽松，财政专项支出的支出范围、预算调整、结余资金管理等方面都有十分详细的规定，管理十分严格，项目负责人对下达的经费完全掌握使用权，学校没有统筹使用的权利，而校内专项支出则按照学校相应制度和程序管理，相对具有自主权；三是管理成本较小，由于资金总额与数量有限，高校对于校内专项支出在绩效目标审核、项目组织执行、绩效评价等方面的管理成本都较财政专项支出更小。因此，在对校内专项支出进行预算绩效管理时，也应该体现出绩效目标特性化、过程监控主动化、评价结果应用制度化、绩效管理常态化的特点。

1.绩效目标特性化

高校应根据其事业发展战略规划和基本职能（人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新按照国家相关的政策、支出的方向和重点的要求，结合高校及项目自身特征的实际情况，设定绩效目标。

目前，由于项目支出的绩效目标体系不够完善和细化，设置高度统一，科学性与合理性不足，在实际操作时很难对不同类别的项目实施情况做出客观、公正的评价，容易使绩效评价流于形式，直接影响项目执行主体的工作热情。本文结合《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号）及多位学者的研究成果，从共性指标与个性指标两个维度，构建了项目支出预算绩效目标体系，如表1所示。高校在进行绩效目标设定时，应在兼顾共性指标的基础上，根据相应项目实际调节个性指标。

表1 项目支出预算绩效目标体系

2.过程监控主动化

目前财政专项支出在过程监控环节还比较薄弱，且校内项目主管业务部门大都比较被动，主要是基于财政或中央部门的要求，按照校级预算管理部门的布置完成任务，缺乏积极主动监控。

在校内专项支出方面，由于高校具有更大的资金统筹使用能力，高校可以将项目实施结果直接与业务部门奖惩挂钩，充分调动校内项目主管业务部门的过程监控积极性，使其充分认识到项目实施过程对于实施结果的重视作用，及时调整绩效目标偏离情况，强化过程管理。

3.评价结果应用制度化

高校当前绩效评价结果的应用机制尚未建立。在校级层面上，绩效奖励仅与财政支出执行进度挂钩[《财政部关于实行中央级普通高校绩效拨款与项目支出预算执行挂钩办法的通知》（财教（2011）39号）]，而非高校绩效评价结果，不利于调动高校推动预算绩效管理的积极性；在校内层面上，缺乏评价结果与个人考核的连动机制，很难激发教职工工作积极性和创造性。

在校内层面上，由于高校拥有较大的政策制定自主权，可以充分运用绩效评价结果，建立责权紧密结合制度，将项目支出的绩效评价结果与部门及个人的奖惩挂钩。

对于主管业务部门，高校可以在年初预留出一定的资金作为奖励资金给予年末预算绩效评价为绩优的部门，并在项目再次申报时予以倾斜，仔细分析预算绩效高的部门表现优异的原因，总结先进经验以供其他校内主管业务部门参考，起到示范效应的作用，促进高校预算管理水平整体提高。对于预算绩效执行无效果或效果差、存在管理不到位等情况的部门采取停止项目拨款、取消项目等处理措施，并作为下年度预算制定和执行的重点考察对象，找出问题并帮助其提高自身的预算管理水平。同时，将项目评价结果纳入个人绩效考核体系，建立与收入分配挂钩和职务变迁的奖惩制度，明确奖惩，逐步优化项目资金的分配。

4.绩效管理常态化

校内专项由于绩效管理成本较小，高校在可以建立更为深入的管理机制，实现绩效评价常态化，完善绩效管理。

①成立专门管理部门。成立绩效管理委员会或建立联席会制度，负责项目绩效目标的审核与批复；监督项目阶段性绩效目标的完成情况；对重点项目，逐项分析项目的绩效目标完成情况和工作推进情况，撰写绩效跟踪报告，及时发现预算执行中出现的偏差，保证项目按照计划实施。

②绩效评价常态化。高校可以将主管业务部门绩效自评与学校抽查相结合，根据项目支出用途及绩效目标建立定期汇报及不定期抽查制度，建立常态化评价机制。如在主管业务部门定期工作汇报或总结的基础上，绩效管理部门不定期抽查高校内部人才专项的人才补贴范围、人才增长率等指标；学生创新创业能力培养专项的学生经费支持情况、创新成果数量等指标；后勤服务项目的条件保障改善情况及教职工、学生满意度等情况。

③建立监察机制。高校审计或纪检监察部门建立绩效奖励的监察机制，将绩效奖励结果与校内日常审计、领导离任审计相结合，保证绩效评价结果应用的公开性、透明性。

四、问题与对策

（一）加大高校财政专项经费使用自主权

在财政专项资金的使用上，高校缺乏经费使用自主权，为提高专项资金的使用效益，应当加大高校的自主权。例如，上级主管部门可以给高校增加对于财政专项的预算调控权，比如下达的项目经费中，预留30%左右的经费给学校统筹进行安排，使学校能够更为灵活的根据高校实际情况使用预留专项经费。当项目结束，验收合格，预算绩效良好的，在合理范围内可以将专项经费的结余资金用来弥补高校经费的不足，带动高校主动参与管理，实现高校经费使用效率的提高。

这一设想在当前科研领域推进“放管服”改革的背景下成为了可能。2016年6月，李克强总理在国务院常务会议上指出，要在科研领域推进“放管服”改革，内容包括：简化中央财政科研项目的预算编制，大多数的预算科目调节权下放给项目承担单位等；《国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知》（国发〔2016〕30号）中提出，扩大高校和科研院所自主权，凡是高校和科研院所能够自主管理的事项，相关权限都要下放，特别是要扩大高校和科研院所在经费使用、成果处置、职称评审、选人用人、薪酬分配、设备采购、学科专业设置等方面的自主权。日前，五部委又联合印发《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见（教政法〔2017〕7号》）提出，要优化高等教育拨款结构，加大基本支出保障力度；简化用款计划编报内容，逐步实现按政府收支分类科目的项级支出功能分类科目编报用款计划。

借着这股东风，高校应该把握机会，主动担当，统筹规划，完善制度，提高资金使用效率。同时，也应自我约束，拥有资金的自主使用权，也就意味着高校应当承担相应的责任，以公开透明的方式使用资金。

（二）建立校内专项中期项目库，融入绩效管理理念

校内专项是为了满足校内工作任务要求而发生的预算项目，在中长期财政规划背景下，各高校应参照财政项目建立校内专项项目库，有利于后期按照轻重缓急排序，合理安排高校资源。各部门在向学校申请专项经费时，提供项目实施的主要内容、项目实施的必要性及可行性分析报告、项目预计实施的目标、具体支出明细和测算依据等，校内预算管理部门对项目做好申报、细化、分类和立项等工作，只有经过科学论证后的项目才可纳入项目库，同时按照轻重缓急结合项目绩效进行排序，定期对项目库进行更新，建立滚动项目库。编制滚动预算，结合上年度预算评价结果，调整和编制本期预算，全面测算支出需求，从项目库中选出符合标准项目纳入预算，连续编制，形成跨年度预算。

同时，高校应将绩效目标作为项目库遴选的重要标准之一，完善入库项目的遴选标准。各部门在向学校申请专项经费时，除了常规提供材料，还应设定绩效目标，明确绩效指标。预算管理部门在对提交的项目进行审核时，将绩效目标及指标作为项目入库前置条件，把绩效目标审核作为项目审核和安排预算的有机组成部分，根据审核结果提出项目入库建议，通过的项目可纳入项目库。未按要求设定绩效目标或审核不合格的项目，不得进入项目库。

综上所述，预算绩效管理可以有效提高高校资金的使用效益，解决有限教育资源供给与高校办学资金需求之间的矛盾。我国高校应在巩固现有财政支出绩效管理成果的基础上，逐步拓展校内专项乃至整体支出的绩效管理，真正实现全口径预算管理，不断完善高校预算管理水平，保障高校健康长远发展。

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［责任编辑：纪姿含］