构建成渝基本公共服务共享机制的思考

●李友民

构建成渝基本公共服务共享机制的思考

●李友民

共享基本公共服务不仅指城乡居民在户籍行政区内享有机会大致均等的基本公共服务，也指居民可跨行政区跨城市无障碍地与当地居民共享机会大致均等的基本公共服务。共享基本公共服务是新发展理念对成渝国家中心城市建设的目标要求，是国家对成渝国家中心城市建设的任务要求，也是推进成渝国家中心城市协同发展的基本要求。构建成渝共享基本公共服务机制是实现跨城共享基本公共服务的重要保障。其中，构建共建机制是实现共享基本公共服务的关键前提，构建协调机制是实现共享基本公共服务的基础条件，构建长效机制是实现共享基本公共服务基本保障。

国家中心城市；基本公共服务；共享

共享基本公共服务不仅指城乡居民在户籍行政区内享有机会大致均等的基本公共服务，也指居民可跨行政区跨城市无障碍地与当地居民共享机会大致均等的基本公共服务。构建成渝基本公共服务共享机制，让成渝市民可跨城与当前居民共享基本公共服务，这是成渝建设国家中心城市的必然要求。

一、共享基本公共服务是新发展理念指导下的成渝国家中心城市建设的必然要求

（一）共享基本公共服务是新发展理念对成渝国家中心城市建设的目标要求

习近平总书记于2015年10月正式提出五大新发展理念，在之后的讲话中多次强调新发展理念，其指导意义早已不再局限于经济建设领域，是引领经济社会发展全局的新理念新思想新战略，更是建设国家中心城市的新指针。过去相当长的时期，我们在建设特大中心城市过程中，城市目标定位不稳，突出表现在城市的主要领导一换，就会有新的提法，常常处在变动中。虽然基本都抓住了经济建设这个中心，但没有完全解决好发展城市经济的目的是为了啥这个重要问题。城市目标定位不准、不稳，产生了公共资源浪费、公共产品和公共服务供给不足、市民上学难就医难等一系列民生问题。如何找准城市发展的目标定位、如何挖掘城市发展的新动源、如何实现城市的可持续健康发展？新发展理念科学回答了这些重大课题。创新是城市发展的新动源、协调是城市发展的新机制、绿色是城市发展的新模式、共享是城市发展的总目标。新发展理念指明了建设国家中心城市的总目标就是共享城市发展成果。当前一些人将共享理解为共享单车、共享汽车、共享交通、共享通信等几个方面，这样理解不能说不对，但有点狭窄。这些共享是以企业为主要供给方，用市场手段是可以解决的。有些共享必须以政府供给为主，必须使用公共财政，如基础教育、基本医疗、基本社保等，这也是广大市民最需要的共享成果。我们应将共享的主要内容理解为市民无障碍地大致均等化地共享基本公共服务。可见，实现共享基本公共服务是新发展理念指导下的成渝国家中心城市建设的目标定位。

（二）共享基本公共服务是国家对成渝国家中心城市建设的任务要求

2016年3月30日国务院常务会议通过了《成渝城市群发展规划》，确立了成渝两个国家中心城市和成渝城市群建设的五大任务，其中明确提出了推动基本公共服务均等化。笔者认为，这一任务中至少包含三个方面的涵义，一是成渝城市群中每一个的城市行政辖区内城乡之间的基本公共服务均等化，实现城市内部共享，是初级形态的共享。二是成渝城市群之间（重点是成都与重庆两个国家中心城市之间）的基本公共服务均等化，达到城市之间共享，是高级形态的共享。三是基本公共服务均等化是对配置公共资源的原则性要求，其目的是让成渝城市群中的每一位市民可跨行政区域共享机会大致均等的基本公共服务。我国的基本公共服务资源配置还是以市、县两级为主。因市与市之间、县与县之间的经济发展水平差异较大，财政实力悬殊，投向基本公共服务资源就会有多有少。实力雄厚的市县，加上认识到位，就会投放得多些，把基本公共服务搞得越来越好。财力弱小的市县常常是捉襟见肘，即使认识到位也是心有余而力不足，基本公共服务水平与实力强的市县间的差距会越来越大。这种现象与实现基本公共服务均等化的任务要求相悖。解决这一难题需要增强市县两级政府的财力和活力，需要省级政府统筹和中央政府统筹，需要经济发达城市帮助支持相对落后的地方。国务院对成渝城市群提出的推动基本公共服务均等化，包含着成渝两个国家中心城市之间率先实现基本公共服务均等化的涵义，进而带动整个城市群和西部地区实现基本公共服务均等化，最终实现市民可跨城市共享基本公共服务。

（三）共享基本公共服务是推进成渝国家中心城市协同发展的基本要求

成渝两市在工业产业重点项目上有相同的地方，如计算机制造、汽车制造、通信设备制造、电气机械制造等，两市都把它们作为重点项目在精心打造，同质化比较明显。这不仅反映出两市工业产业结构不太合理，也说明存在较为激烈的竞争。市场主体间存在良性竞争，有利于企业技术创新、改善管理、提质降价，给企业和消费者都会带来好处。可是，如果当地政府为了打造支柱产业和重点项目，在商业用地、地税返还、环保要求、融资贷款、用工服务等多方面给予超常规非一视同仁的特殊帮助时，也就干扰甚至破坏了公平开放的市场环境。为了不被兄弟城市超过，彼此设防，无形之中限制了劳动力等生产要素自由流动。这种做法在一定的时间里可能使某个企业在当地快速发展，但从市场环境看、从整个成渝经济区发展看，是不利于当地长期健康发展和成渝经济区整体协作发展的。新发展理念使我们深刻地认识到地方保护主义是全面发展的枷锁，应尽早彻底破除。国务院常务会议通过的《成渝城市群发展规划》特别强调成渝之间要协同发展。如何有效地促进成渝两市协同发展呢？假设相同工业产业项目的竞争在一定时期仍存在，那么在经济建设领域完全做到协同发展的难度就会较大，我们就需要从其它方面另找突破口，这就是构建成渝共享基本公共服务机制，让成渝市民可跨城市共享基本公共服务。共享基本公共服务可以在一定程度上破解市民因固定在户籍上的基本公共服务而不能自由流动的难题，可有效促进劳动力这一重要的生产要素流动，进而带动其它生产要素自由流动，推进成渝两市进一步改革开放和加强合作。

二、构建成渝共享基本公共服务机制是实现跨城共享的重要保障

共享基本公共服务既有顶层设计的支持，又有广大市民的期盼。实现这一目标需要成渝两市共同努力，调动一切积极因素，共建共享。其中，构建成渝共享基本公共服务机制是实现跨城共享的重要保障。

（一）构建成渝基本公共服务共建机制是实现共享基本公共服务的关键前提

共建是共享的逻辑起点和前提条件，共享是共建的逻辑终点和衍生权利。《成渝城市群发展规划》强调了共建与共享之间的辩证关系，提出“建立成本共担利益共享协同发展机制”，这句话点明了构建成渝基本公共服务共建机制是实现共享基本公共服务的前提和关键。成渝两市有共建的传统，“三线建设”时期，在许多重点工业项目上都有过共建，即使1997年重庆直辖以后，在交通、通信等多方面一直都有着共建。尽管这些共建主要体现在经济建设领域，但历史上的共建作法和经验值得我们传承，尤其是在共建过程中产生的协作精神更值得我们发扬。今天的共建已经不再局限于经济建设领域，在公共服务、社会管理、环境保护等多领域都需要共建。可是，纵观成渝两市，公共服务方面的共建滞后于基础设施项目方面的共建。成渝经济快速发展到今天，需要构建基本公共服务共建机制，让市民通过共享基本公共服务来共享经济发展的成果。公共服务共建的重点不应再是基本公共服务设施建设，经过近几年的城乡统筹建设，成渝两市都建设了一大批基本公共服务设施，硬件基本能满足市民的需求。今天的上学难就医难不是指有没有学上有没有医就，而是主要指上名校难、就名医难，反映出优质基本公共服务供给不足。改革开放之初，市民能享有一般水平的基本公共服务就会基本满足，今天渴望的是优质基本公共服务。成渝两市都有全国著名中小学校和三甲医院，有一大批名师名医和优秀管理者。可采用对口帮扶的方式，在人才培训、技术传授、管理改善等方面帮扶对方体量大质量低的学校、医院提升软环境和整体水平。基本公共服务软环境的共建应是成渝基本公共服务共建的重点。

（二）构建成渝基本公共服务协调机制是实现共享基本公共服务的基础条件

尽管成渝两市的市民往来日益频繁，需要像在本市那样享有方便快捷的公共服务，可必竟是两个不同的行政区，没有隶属关系，这就需要构建成渝基本公共服务协调机制。协调好共享基本公共服务的范围、内容、程度，协调解决共享基本公共服务过程中出现的问题，敦促基本公共服务共建项目和任务的落实等。协调机制重在正常有效地运行，因此有必要成立成渝共建共享基本公共服务协调小组，组长应由成渝两市市政府主要领导轮流定期兼任，成员由从事基本公共服务的市政府部门组成，下设办公室，应挂靠市政府办公厅，制订定期协商制度和根据具体情况灵活协调协商规则。为了使对话协商在启动时就能顺利进行下去，还需要对基本公共服务概念和内涵有一致的认同。认识不一对话就难，观点相同协商就易。过去不同的城市不同的人对基本公共服务的内涵有不同的看法，比如有的将公共交通看作是基本公共服务，有的则认为不属于，因此出现了政府供给的基本公共服务与市民所需求的基本公共服务错位现象。国家《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》文件对基本公共服务的内涵作了权威界定，即：基本公共教育、基本劳动就业创业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障、基本公共文化体育、残疾人基本公共服务等八个方面，这就明确了基本公共服务内容和范围，是我们谈论共享基本公共服务基础语境。协调机制的有效运行还表现在对共享基本公共服务的难点问题的解决上。应该客观地看到，经过成渝两市的共同努力，在共享基本公共服务方面已经取得了一定的成绩，如初步实现了两市市民异地看病就医即时结算。但是在义务教育方面双方还没有完全放开。成渝两市过去同属一家，亲朋关系密切，彼此在对方城市常住、务工、创业者甚多，其子女有就地入学的需求，尤其是能进入当地的名校。共享义务教育，解决对方户籍的孩子入学问题，是当前共享基本公共服务工作的一大难点，这个问题解决好了，其它方面相对好办些。

（三）构建成渝共享基本公共服务长效机制是实现共享基本公共服务基本保障

让成渝一部分市民共享某一项基本公共服务相对容易些，如共享劳务需求信息、共享异地就医和即时结算等，让成渝全体市民无障碍地共享基本公共服务的全部内容可就难了，尤其要长期保持共享并使共享可持续发展就更难。破解这一难题除了上面提到的建立基本公共服务共建机制和协调机制外，还要构建长效机制，作打“持久战”的准备。做好评估和改进工作是构建长效机制的基础性工作。共享基本公共服务的措施是否有效、成绩如何、问题有哪些、原因何在等？这些都需要通过评估来客观准确地查找和回答，为一步改进工作提出对策建议。评估和改进是保障共享基本公共服务可持续发展不可或缺的工作环节。为了使评估结果客观公正，双方都能接受和认同，最好委托成渝以外的第三方专业机构来进行。评估应每年进行一次。制度建设是构建成渝共享基本公共服务长效机制的保障性工程，只有科学合理完善的制度才能有效保障共建共享基本公共服务可持续发展下去，也可在一定程度上避免因主要领导一换工作思路和方法就变而对正常运转机制的负面影响。成渝两市都有地方政府规章的立法权，可在协商论证的基础上，将共建共享基本公共服务的目标、任务、范围、内容、措施等内容用政府规章文件方式确定下来，必要时将其提交给市人大以地方法规方式给予确定，做到共建共享基本公共服务也有法可依，用法规制度保障共建共享基本公共服务持续健康发展。

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F061.5

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1008-5947（2017）06-0020-03

李友民，中共成都市委党校公共管理教研部教授。（四川 成都 610110）

2017-10-12

责任编辑 赵 武