我国农村最低生活保障制度健康发展的政策建议

吴铮

[摘 要]农村最低生活保障核定对象难度大，脱贫工作难度大，农村低保管理方式不完善，各级财政筹集保障资金压力大，是当前我国实施农村最低生活保障制度亟待解决的主要问题。通过科学制定保障标准，政府倾力投入，完善制度管理，多元筹集资金等措施，推进落实好这项制度，更好地实现保民生、保稳定、促发展，确保我国如期实现全面建成小康社会的战略目标。

[关键词]农村最低生活保障制度；保障资金；保障标准

作为一个发展中国家和农业人口大国，农业、农村和农民问题一直都是事关我国全局性、战略性的问题。在我国城市最低生活保障制度逐步完善的基础上，2007年7月11日，国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，这标志着我国农村最低生活保障制度开始全面建立和实施。这项工作开展10年来，成效显著，对全面推进农村扶贫事业，保证农村困难群体的基本生活，维护农村社会稳定和长治久安，加速推进社会主义新农村建设，统筹城乡发展，全面建成小康社会具有重大的现实意义和深远的历史意义。但在推进的过程中，还有诸多问题，亟待解决。

一、农村实施最低生活保障亟待解决的问题

我国是一个发展中的农业大国，人均经济实力比较薄弱。尽管我国农村最低生活保障制度所定的起点较低，但由于保障人口基数大、历史欠账多、各地经济发展水平和地方财政状况不平衡，全面实施这一制度仍将面临诸多难题。

1.农村最低生活保障对象核定困难。农村最低生活保障对象与城市最低生活保障对象相比更不容易核定。农村最低生活保障对象是收入低于贫困线的农民，但随着农村劳动力流动性增强和农民收入来源日益多源化，准确识别农村最低生活保障对象比较困难，准确评估农民实物收入并合理抵扣其生产成本在操作上也有很大难度。农民的收入计算除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加也增大了农民收入的不稳定性和不确定性；由于农村养老金制度仍未普及，丧失劳动能力和经济来源的老年人口在生活、就医、子女求学、住房等方面困难加大。因此，准确判断农村最低生活保障申请人是否符合受助条件，已成为困扰农村最低生活保障制度实施的一大难题。

2.保障对象众多、脱贫难度大。随着各地陆续调整农村最低生活保障标准及落实“应保尽保”的要求，享受最低生活保障的农村人口数量迅速增加。据民政部统计，2001年，全国农村最低生活保障对象仅有304.6万人，到2017年2月农村贫困人口4541万人，比2001年提高了14.9倍，大约占农村户籍人口的6%左右，已突破了民政部最初预计4%的底线，脱困难度较大，难以通过开发式扶贫和提高就业技能实现脱困，需要政府长期保障其基本生活。由于农村最低生活保障的基数大，使得我国在实施这项制度的过程中，必须从较低的起点起步。现阶段，实施的农村最低生活保障只是农村最低生活保障人群维系基本生活的保障标准，也就是“生存保障”，并不包括对广大农村最低生活保障人群施以就业技能培训、医疗救助、教育救助、住房保障等改善人力资本、提高自身发展能力所需的“发展保障”。

3.农村最低生活保障管理方式尚不完善。各地虽然明确了农村最低生活保障标准，但在实际操作过程中，各乡镇、村委会对农户的收入、生活等基本情况，尚未做到精准统计。许多地方只是按照农村最低生活保障资金的多少来分配农村最低生活保障对象指标，把原有的农村特困救济对象转为农村最低生活保障对象，存在按人口平均调配低保人数的现象，应保未保、能保漏保的问题依然存在，农村最低生活保障制度能进能出的动态管理机制也不健全，增加了工作的难度。由于地方财力所限，许多地方都没有将农村最低生活保障工作经费打入预算，同时，对农村基层干部在农村最低生活保障匹配的欠款、物资服务分配行为等方面缺乏有效监督，基层干部在实际操作中偏亲向友，多报农村最低生活保障对象数量、瞒报农村最低生活保障对象收入水平等问题时有发生。

4.农村最低生活保障支出给各级财政造成巨大压力。在主观层面上，部分基层政府部门对农村最低生活保障工作的重要性认识不足，造成资金的挤占挪用；在客观层面上，资金来源渠道单一，完全依赖财政投入，不少欠发达地区的财政收支状况尚属“吃饭财政”，依靠财政解决城市最低生活保障问题已经勉为其难，对面更广、量更大的农村最低生活保障工作，供需矛盾突出、资金缺口难以弥补，这是制约农村最低生活保障工作整体推进的一个现实问题。目前，一些省区，尤其是中西部欠发达地区财政支出的压力尤为突出，其地方财政很难兑现与中央财政农村最低生活保障资金的匹配。从全国情况来看，越是经济欠发达的地区，农村最低生活保障对象占人口的比例越高，支出的财政资金压力越大，占财政支出的比例越高。以地处边缘的黑龙江省为例，相对贫困和吃饭财政的县市接近全省市县总数的1/2，这种财力紧张状况，要全面实现农村最低生活保障将面临大很难困。

二、农村最低生活保障制度健康发展的政策建议

农村最低生活保障制度是保障农村贫困群众基本生活的最后一道“安全网”。各级政府在实施农村最低生活保障制度的过程中，应因地制宜，积极探索建立和完善适合我国国情发展的农村最低生活保障制度。

1.规范界定保障对象，科学制定保障标准。具体做法是：科学设定农村最低生活保障标准参照系数，即农村贫困线与农民人均纯收入的比值。根据国家统计局公布的相关数据得出结果是，该比值以25%左右为宜，经济发达的地区可相应减小比值，而经济落后地区则可适当调高；建立科学的农民实物收入、劳务性收入、财產性收入和赠予性收入申报评估机制和评估标准，提高对农民实际收入的评估准确性；对财产数量及消费水平超过标准的农民，即使收入低于农村最低生活保障标准也不能纳入保障范围；进一步完善农村赡养抚养制度，对因赡养抚养义务人无故未履行义务而进入低保范围的，可由政府提供农村最低生活保障，再由政府向有关义务人进行追索；建立健全农村最低生活保障对象及补助额度公示制度，将其纳入村务公开和乡镇政务公开内容，加强群众监督，最大限度地保证农村最低生活保障线调整的持续性与稳定性，建立可持续的农村最低生活保障标准自然增长机制。

2.政府倾力投入，变生存保障为发展保障。中央政府应从制度上、财力上大力向农村最低生活保障倾斜，逐步提高农村最低生活保障支出标准，将农村最低生活保障对象的就业培训、教育救助、医疗救助和基本住房保障等支出列入农村最低生活保障范围，变生存保障为发展保障，进一步提高农村最低生活保障对象所需的“发展保障”水平。对财力暂时不足的地区，中央可重点倾斜，先易后难、突出重点、分阶段提高农村最低生活保障标准，使农村最低生活保障对象享受充分的、必要的保障，早日脱贫。

3.明确各方权利义务，完善农村最低生活保障管理机制。在国家层面，民政部负责全国农村居民最低生活保障的管理工作。县级以上人民政府民政部门具体负责本行政区域内的农村居民最低生活保障管理工作。财政、统计、物价、审计、劳动保障和人事等部门，在各自的职责范围内配合民政部门开展农村居民最低生活保障工作。县（市、区）民政部门、乡（镇）人民政府作为管理核准机关负责本地区具体管理核准工作。村民委员会作为村民自治管理机构根据管理核准机关的委托可以承担有关管理服务工作，按时足额发放低保金，明确申请受保人的权利义务。监督检查方有权在法定范围内对农村最低生活保障工作及相关法律主体的行为依法进行检查监督，提出意见、建议或举报。在此基础上，充分发挥各方面的职能和监督职责，有关职能部门要进一步通过优化农村最低生活保障工作流程、明确相关业务工作标准，实现农村最低生活保障工作的规范化、标准化，进一步加强社会监督和专业监督，加大对相关违法违纪行为的查处力度。各级政府要将农村最低生活保障工作列入农村基层组织的政绩考核指标体制，定期开展工作满意度调查，切实加强群众监督。加强工作人员物质保障，提高管理水平。要切实解决农村最低生活保障工作的机构、人员、编制、工作经费等实际问题，农村最低生活保障工作经费应足额列入相关预算。要大力加强农村社会保障工作人员的业务培训，切实提高农村最低生活保障工作人员的专业素质和服务能力。同时大力加强农村电子政务建设，加快农村最低生活保障管理信息系统的开发与应用，运用现代信息管理手段，提高农村最低生活保障的工作效率和透明度。

4.多元筹集资金，确保农村最低生活保障资金支出足额到位。要针对当前农村最低生活保障资金支出来源出现的相关问题，合理划分各级财政农村低保费用支出比例结构。国家财政投入是农村最低生活保障资金的基本来源和可靠保证。要适当提高中央政府负担农村最低生活保障支出的比例，待政府间转移支付逐步以非专项转移支付为主后，再改为以地方财政负担为主，逐步形成以中央、省、市、县为主，更为合理的匹配架构。要增加专项转移支付，切实提高欠发达地区农村最低生活保障支出的资金保障水平。中央财政和省級财政有必要增加农村最低生活保障专项转移支付额度，并重点向经济欠发达地区倾斜，根据地方财力的实力情况，确定不同的专项转移支付系数。与此同时，开展社会捐助也是农村最低生活保障资金的必要补充和多元化来源的重要管道。我国农业人口众多，建立农村居民最低生活保障制度是一项宏大的社会工程，在目前国家人均财力还不够强大，公民的整体收入水平不高的前提下，还必须广开筹资渠道，充分调动社会各界的积极性，经常性地通过各级、各类组织和社会各界人士大力开展形式多样的社会捐助活动，如发行彩票、进行义演、义卖活动等筹集资金，作为农村居民最低生活保障基金的补充来源。各级政府要充分利用财政收入的增量资金逐步增加农村最低生活保障事业投入。要站在深入推进“四个全面”战略布局的高度，优化财政支出结构，多元筹集资金，集中必要的财力物力用于农村最低生活保障支出，确保资金足额到位，实现“应保尽保”。

（编辑/李舶）