论农村基层治理中的政府协商

周铁涛

（中共益阳市委党校 湖南 益阳 413000）

论农村基层治理中的政府协商

周铁涛

（中共益阳市委党校 湖南 益阳 413000）

农村基层治理中，政府协商是解决农民利益诉求问题，推进政府决策科学、民主、合法，实现政府治理现代化的有效路径。发端于浙江温岭的民主恳谈模式是农村基层民主的重要形式，也是对政府协商的有益探索，其呈现出公众参与性、公开透明性、主体平等性、结果协商性四个方面的特征。在农村基层治理中推进政府协商，需要探寻政府信息公开的有效模式、公民政治参与的有效途径、基层民主协商的有效机制。

农村；基层治理；政府协商；政治参与

“在现代化国家中，政治参与扩大的一个重要转折点就是农村民众开始介入国家政治”。2015年2月，中共中央印发了 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，政府协商成为七大协商之一。在传统中国治理的历史长河中，从来都是臣民本位、官进民退，更多的是统治的观念在主导，缺少协商。当前的农村基层治理，无论是乡镇干部，还是村、组干部，“官本位”、“权本位”观念的影响仍然根深蒂固，如何有效推进民主协商，保障农民参与权利，实现乡村和谐有序发展，成为具有重要现实意义的课题。

1 农村基层治理中政府协商的基本内涵

从词义上说，协商是指为了取得一致意见而共同商量。延伸到现代政治，则表示一种重要的民主形式。政府协商是推进政府决策科学、民主、合法，实现政府治理现代化的有效路径，是指在各级政府的主导下，通过与各相关组织、团体、公民共同商量，形成共识，实现有序治理的一种现代民主形式。农村基层治理中的政府协商是在民主的基础上，在乡镇政府的主导下，以实现农村社会的“共治”为目标，充分发挥村民自治组织、企业、社会组织、农村居民等的作用，推进农村经济科学发展、农村社会有效治理。

农村基层治理中政府协商的核心内容是如何解决好农民的利益诉求问题。当前，农村仍然处于传统社会向现代社会转型的过渡期，利益诉求和价值观念都呈现多元化特征，乡镇政府的工作千头万绪，既要完成上级政府及各部门交办的工作，也要主动适应经济社会发展新常态，积极谋划农村发展，诸多工作围绕的核心问题实际是农民利益问题。在农民的各种利益诉求中，有依法应当予以保障的，也有不符合相关法律、政策规定，属于农民个人所期待的。政府行政最容易解决的是符合法律政策规定的部分，对于一些不合理的诉求，则需加以引导，而对于一些不具有普遍适用性但又有政策依据的，要实现公平公正则比较难以把握。随着新农村建设进程的加快，城市的扩张和农村的城镇化建设都引发了各种新的矛盾，在农村公共利益领域，乡镇政府要推进某项建设，不管是征占土地还是引进企业发展，只要关乎农民利益、关乎农村环境、关乎公平公正，都需要引入政府协商，否则极易引发矛盾纠纷，甚至在一些地方，由于政府决策未尊重民意或民主程序缺失，还引发了群体性事件。

2 农村基层治理中政府协商的有益探索

农村治理实践中，为缓和矛盾、化解纠纷，一些地方对政府协商做了各种有益的探索，也取得了一定成效，有的甚至得到了推广，成为新时期基层政府治理的新模式。民主恳谈就是发端于浙江温岭的一种基层民主协商形式。1999年，温岭松门镇举办了主题为“推进村镇建设、改善镇容村貌”的“农业农村现代化教育论坛”，以此为平台，松门镇党委政府邀请村民座谈，平等交流，由于形式新颖，吸引了大量群众自愿参加，民众意见得以表达，论坛成效显著。此后，温岭市及时总结推广了松门的做法，出现了形式多样的政府与民众的沟通和对话。在此基础上，民主恳谈开始走向制度化、规范化和程序化，逐渐发展为社会公众广泛参与基层政府治理的民主恳谈模式。2004年，民主恳谈获得第二届“中国地方政府创新奖”。以民主恳谈为核心的基层民主实践也被称为“温岭模式”。

2.1 温岭民主恳谈的内容。温岭的民主恳谈在镇、村两级实施，包括镇民主听证和村民主议事。镇级层面主要是镇民主听证制度，要求各镇或街道在作出重要项目建设、调整村镇规划、处理广大涉及群众利益的重要事项、制定新办法等重大决策前要举行有民众参与的听证会，听取群众的意见建议。其程序包括党委政府酝酿、讨论、提出初步意见或方案、提交民主听证会进行听证，在认真听取群众意见和要求的基础上，现场研究并进行重大决策。村级层面民主议事制度主要强调村民自治机构在对村级公共事务和公益事业作出某项决定和决策时，必须召开村民主议事会，由村民共同讨论，达成共识。

2.2 温岭民主恳谈的特点。作为政府协商的有益探索，温岭民主恳谈有以下四个方面的特点。

2.2.1 公众参与性。民主恳谈中的公众参与主要有三个途径：一是基层政府主动邀请有直接利害关系的利益相关人参加；二是利益相关公民或者热心公民自主选择参加；三是以随机抽样的形式在相关行政辖区的公众中抽选参与者。这些方式的选择一般会按照议题的不同而有所侧重，保证了参与实效基础上民众参与的广泛性。

2.2.2 公开透明性。公开透明实质是对公民知情权的保障，温岭模式中的公开透明主要表现为信息公开、内容公开和过程公开，党委政府对相关听证信息的公开要为公民留出足够的时间去了解相关情况和思考、酝酿，内容的公开则包括政府欲决策的事项、理由及前期工作、初步设想，过程的公开主要是听证过程及听证之后决策过程和结果的公开，自听证到最终形成决策，只要公民愿意参与或旁听，可全程参与。

2.2.3 主体平等性。一方面，政府协商基础上的公共决策过程中，政府担任的是组织听证的角色，在实质听证过程中，公民有自由表达意志的权利，与基层干部享有平等的参与权、建议权，政府无特权；另一方面，各个社会参与主体在政府协商的过程中享有平等的权利，不受经济状况、身份地位、社会角色等的限制，在投票表决过程中一人一票。

2.2.4 结果协商性。平等协商是温岭模式的精髓。不管是政府公开听证还是村级民主议事，实质都是一种利益的博弈，尽管政府在决策过程中应当处于中立地位，其决策却会影响到各个不同群体、不同个体的利益，参与政府协商的民众有来自各个群体的代表，都希望通过自身参与影响到政府决策，从而有利于自身利益的维护，在某些情况下，政府也有自身的利益诉求，也必须面对来自听证各方各种责难，多元主体的不同利益诉求几乎不可能在同一决策中得到满足，由此，协商成为必要，民主恳谈的过程就是参与各方利益诉求逐渐达成妥协的过程，由于多元主体都参与进来了，一旦博弈的过程结束，利益格局形成，就达成了共识，形成了政府决策的结果。

3 农村基层治理中推进政府协商的思考

3.1 探寻政府信息公开的有效模式。信息公开是公民政治参与的前提，也是政府协商的前提。就目前的信息公开而言，有行政法规予以规范。事实上，农村基层民众对信息公开更关注的是与自身利益相关的内容，希望提前获知信息以获取更多利益。比如公路建设要征收土地，由于政府补贴标准是确定的，各家各户的房屋、土地、青苗等各不相同，个别较早获知信息的家庭提前兴建一些简易建筑或投资某些经济作物，以获取更多补贴，而获知信息较晚的家庭获取的补贴则较少，这就是信息不对称所造成的不均衡。推进政府协商，需要通过有效的渠道和形式让相关公民在同样的时间获得相同的信息，不能在信息公开不对等的基础上谈政府协商。

3.2 探寻公民政治参与的有效途径。“当代农民日趋频繁的政治参与实质是一种利益诉求的表达”，有效的政治参与途径是政府协商的基础。目前的农村基层治理中，农民政治参与多表现为对村级事务管理、村级决策的参与，也有个别表现为农民通过各种渠道到上级政府信访，甚至进京上访，这些政治参与有制度内的，也有制度外的，制度外的被称为“非访”。当农民缺少与基层政府对话、协商的渠道时，其利益诉求的表达可能表现为非制度化的政治参与。基层政府要推进政府协商，必须在信息公开的基础上通过诸如听证、讨论、征求意见等形式，让更多的民众有机会表达自身意愿，而政府及相关部门则应在充分考虑各种诉求的基础之上进行相应决策。

3.3 探寻基层民主协商的有效机制。推进政府协商需要有切实可行的机制予以保障，由于各地农村千差万别，这种机制可以通过法律进行原则性的规定，也可以运用地级市的立法权进行地方立法。有效的民主协商机制需要强调三个方面的内容：一是要强调政府的主导作用。政府不能仅仅是参与者，还应该在协商前做好充分的调查研究，形成初步意见，在民众参与协商的过程中，并非所有参与者都具备现代协商的能力和素质，同样需要引导。二是要将政府协商的过程程序化。正式意义上的政府协商不是简单地派几个干部下去听听群众的呼声，而是要以程序化的形式听取民众意见和建议，需要有特定的程序方显权威。三是最终决策要充分尊重参与者的意见。可参照行政执法听证，政府协商过程中的决策依据应该是协商过程中的相关证据和意见、建议，而不应是在确定决策结果基础上的协商的程序。

[1]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序 [M].上海：上海译文出版社，1989.

[2]周铁涛.农民政治参与视阈下的农村治理法治化[J].宁夏社会科学，2017（02）：67～73.

[3]徐勇.中国农民的政治认知与参与 [M].北京：中国社会科学出版社，2012.

益阳市哲学社会科学立项课题——政府协商与基层治理现代化研究 (2016YS42)。