政党监督：全面从严治党的重要组成部分

2017-08-12蒋德海

统一战线学研究 2017年4期

蒋德海

摘要：政党监督是我国社会主义民主的重要组成部分，也是全面从严治党的重要方面。我国已经建立起比较全面的政党监督制度，但政党监督职能的实施相对薄弱。全面从严治党，深化政党监督，在观念上要进一步解放思想，超越“敢于谏言、勇于谏言”的传统。简单把民主党派的政党监督等同于中国传统社会的谏言，是对社会主义民主政治的误解，不利于政党监督的健康发展。在制度上，要进一步强化政党监督的法治保障。全面从严治党，必须使政党监督制度化、规范化和程序化，将政党监督纳入全面从严治党的轨道。

关键词：全面從严治党；中国共产党；民主党派；政党监督

中图分类号：D665 文献标识码：A 文章编号：2096-3378（2017）04-0031-09

全面从严治党是中共十八届六中全会的主题。全面从严治党，推进党的廉政建设，不仅是中国共产党的伟大事业，也与我国民主法治建设、社会主义精神文明建设有着密切关系。推进全面从严治党，既是党的事业，也是人民的事业，需要执政党和全社会的关心。其中，民主党派的民主监督（本文称为“政党监督”）具有独特的意义，应引起充分的重视。

一、全面从严治党需要政党监督

全面从严治党是中国共产党一以贯之的政治主张。全面从严治党是执政的需要。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务。执政党怎样才能做到全心全意为人民服务呢？这除了需要执政党自身崇高的道德要求和先进性文化外，还需要严格的制度规范，包括执政党的内部监督、社会监督，特别是政党监督。从严治党，党要管党。全面从严治党不是执政党自己的“私事”。中共是执政党，这里的“政”就是国家和社会事务。而国家和社会事务关系到每一个人民群众。为了保障良好的廉政风气，不仅执政党要求自己全面从严治党，而且人民群众也要求执政党全面从严治党。只有全面从严治党，使党的执政行为与党的“初心”和“承诺”相一致，做到“言必行、行必果”，国家和社会的治理才会欣欣向荣，人民的权利才能得到有效的保障，社会才会有充分的自由和幸福。

在一个民主和法治的国家，人民对执政党廉洁奉公的要求不能局限于道德的层次，还必须有严格的制度。其中，人民群众的监督就是保证执政党廉洁奉公不可缺失的制度。在当代发达国家，人民群众的监督往往与政党监督相联系。政党监督是有组织、规模化的人民群众的监督，在当代民主法治国家中发挥着重要的促进政治廉洁的作用。我国的政党监督是统一战线下的民主党派的民主监督。发挥好我国民主党派民主监督的作用，是执政党全面从严治党的重要组成部分，也是执政党全面从严治党能否有效实现的重要方面。为此，中共历来强调政党监督的重要性，尤其是中共十八届六中全会明确指出：“要支持民主党派履行监督职能，重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议。”

在现代民主政治中，政党监督具有重要地位。现代民主政治是政党政治。人民通过结社组成不同的政党，参与国家和社会的政治活动。而政党的活动之一就是政党监督。在西方，政党监督不仅能够有效监督执政党对权力的行使，而且是一种重要的防范权力腐败的力量。20世纪80年代以来，西方国家不少腐败案件的揭露，往往都有政党监督的背景。同一般公众的监督不同，政党监督是一种有组织、规模化的监督。相比于公众的个人监督，它具有专业性、组织性、持续性和广泛性的特点，成为当代社会一种重要的反腐败机制，有效地促进了这些国家的政治文明。同时，政党监督能够有力地促进执政党所推行的公共政策的公平性和合理性，保障人民的权利和社会公共利益。

在我国政治生活中，政党监督早已经成为社会主义民主政治的一个重要组成部分。可以说，政党监督是中国共产党长期坚持的基本方针。早在1938年，毛泽东就提出了民主党派和共产党“互相规过”[1]的思想。1941年，毛泽东在陕甘宁边区第二届参议会上指出：“共产党员必须听党外人士的意见，给别人以说话的机会。”[2]1945年7月，毛泽东在回答黄炎培关于历史周期律的问题时说：“我们已经找到新路，这条路就是民主，只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[3]在这个阶段，中国共产党把监督当作与党外人士合作的一项重要内容，而且认识到了监督对民主政权建设的重要意义。20世纪50年代后期，毛泽东总结了与民主党派合作的经验，提出了“长期共存、互相监督”的思想。改革开放后，邓小平也明确提到要“切实保障工人、农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督”[4]。1979年6月，五届全国人大二次会议通过的《政府工作报告》包括民主监督的内容。1980年12月，中共中央办公厅转发的《全国统战部长座谈会纪要》，把政治协商、民主监督结合起来，作为政协的主要任务提出。1982年12月，全国政协会议通过了新章程，明确规定：政治协商、民主监督是政协的基本职能。后来，各民主党派在章程中都规定了参政议政、民主监督的主要职能。再后来，中共十二大将“长期共存、互相监督”方针发展为“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”方针。1989年底，中共中央下发了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，提出了民主监督的总原则。2006年，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》进一步对人民政协的民主监督作出详细的规定，明确人民政协的民主监督是中国社会主义监督体系的重要组成部分。

与西方国家的政党监督不同，我国的政党监督具有社会主义的基本特点。

首先，我国的政党监督是马克思主义政党正确认识和把握人类历史发展规律的结果，也是中国社会主义民主区别于其他任何政党的显著标志之一。中国共产党的根本宗旨是全心全意为人民服务，而政党监督正是全心全意为人民服务宗旨的体现。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中指出：“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”[5]共产党全心全意为人民服务，就要有人民群众的监督，特别是政党监督。长期以来，中国共产党始终坚持全心全意为人民服务的宗旨并赋予其时代内涵。毛泽东在张思德追悼会上以《为人民服务》为题发表演说，从理论上系统阐述了为人民服务的科学内涵。中共七大把“全心全意为人民服务”提到了“党的唯一宗旨”的高度，并写进了党章。从此，为人民服务成为党的一切活动的根本出发点和落脚点，成为每一个中国共产党人的行为准则。在中共八大上，邓小平指出，党的全部任务就是全心全意地为人民服务。特别是中共十八大以来，习近平总书记指出：“中国共产党的根本宗旨是全心全意为人民服务，中国共产党执政的基础是人民拥护。”而为人民服务，获得人民拥护，就必须接受监督。“不能自觉接受监督，就不具备当领导干部的起码素质。”[6]

其次，我国政党监督以中国共产党领导的统一战线为基础。正是这个基础，决定了我国的政党监督与西方的政党监督有着本质的不同。西方国家的政党监督是西方竞争性政党政治的组成部分。为了在政治竞争中获得优势，西方国家的政党监督往往带有攻击性，甚至不惜污蔑、中伤对方。在2016年美国大选中，共和党和民主党候选人不惜血本挖掘对方的丑闻。即使美国大选结束后，特朗普当选并行使总统权力，美国社会的动荡仍未停止，反特朗普的集会和游行此起彼伏。而我国统一战线下的政党监督完全不可能出现这种情况。它是中国共产党领导下，各民主党派为实现共同目标而进行的民主监督。它以社会主义民主法治和民族复兴的伟大使命为共同理想和目标，通过交流、沟通、协商形成共识。我国的政党监督具有程序性、规范性和包容性等特点，能够在很大程度上避免西方政治中的那种激烈的冲突。

再次，我国的政党监督对于坚持和完善党的领导、保障人民当家做主具有重要意义。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》指出：“中国共产党与民主党派实行互相监督。这种监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。”这就明确：我国的政党监督必须坚持党的领导。党的领导是我国社会主义民主的核心。只有坚持党的领导，才能保障人民当家做主。同时，政党监督必须有利于党的领导。不坚持党的领导，就不能保障人民当家做主。不能以政党监督为名削弱党的领导，更不能破坏党的领导。反过来，坚持党的领导，正是为了保障人民当家做主。人民当家做主是我国社会主义的本质特点，也是坚持党的领导的根本。坚持党的领导要通过人民当家做主表现出来。因此，我国统一战线下的政党监督坚持党的领导和保障人民当家做主的统一。只要有利于党的领导和人民当家做主，政党监督就应当得到支持、发扬和保护。我国统一战线下的政党监督是坚持党的领导和保障人民当家做主的重要途径，是我国社会主义民主政治的重要特征。另一方面，政党监督有利于完善党的领导。党的领导是由具体的人来实施的，也有犯错误的可能。政党监督无疑是防止党的领导犯错误的重要机制。在这个问题上，邓小平说得非常清楚：“这些党外的民主人士，能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作作出有益的帮助。”[7]他还强调：“在中国来说，谁有资格犯大错误，就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此，我们党应该特别警惕。宪法上规定了党的领导，党要领导得好……就要受监督，要扩大党和国家的民主生活。”[8]

因此，在我国社会主义民主政治建设中，进一步完善我国统一战线下的政党监督，应当成为我国社会主义民主政治建设的重要任务。新中国成立近70年的历史证明，民主党派的民主监督作用发挥得好，党和国家的事业就顺利。反之，民主党派的民主监督不受重视时，党和国家的事业就遭受挫折。政党监督的重要性必须引起充分关注。

二、政党监督是马克思主义的重要思想原则

一个民主和法治的国家为什么需要政党监督？根据马克思主义的理解，这与国家权力的特点有关。恩格斯说过：“社会起初用简单分工的办法为自己建立了一些特殊的机关来保护自己共同的利益。但是，后来，这些机关，而其中主要的是国家权力，为了追求自己特殊的利益，从社会的公仆变成了社会的主宰。”[9]也就是说，国家具有逐利性、扩张性的特点。为了防止执政党在掌握国家权力后“追求自己特殊的利益”，就需要有监督，特别是政党监督。它包括两个方面：一是对执政党执政行为的监督；二是由其他政党实施对执政党的监督。

就第一个方面而言，它对任何现代国家权力都是适用的。正如博登海默所指出的：“法律的基本作用之一乃是约束和限制权力，不论这种权力是私人权力还是政府权力，在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。”[10]马克思在谈论报刊作用时就强调了对国家权力进行监督的必要性。他指出，报刊“是社会的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的耳目，是热情维护自己自由的人民精神的千呼万应的喉舌”[11]。列宁强调：“任何寡头政治，无论是新的还是旧的，都是不能容忍的。”[12]政治寡头就是乱用权力的政治统治，是人民民主不能容忍的。

就第二个方面而言，民主监督有多种形式，而其中最为突出的就是政党监督。列宁说过：“要有多种多样的自下而上的监督形式和方法，以便消除苏维埃政权的一切可能发生的弊病，反复地不倦地铲除官僚主义的莠草。”[13]毛泽东在新中国成立后就清醒地认识到：“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也好些。”[14]民主党派存在和发挥作用，对执政党、对人民、对社会主义都是有利的。在中共八大上，毛泽东还提出让民主党派议政督政，认为“要唱对台戏，唱对台戏比单干好”[8]。“在一切有愿意和我们合作的民主党派和民主人士存在的地方，共产党员必须采取和他们一道商量问题和一道工作的态度，那种独断专行把同盟者置之不理的态度是不对的。”[15]邓小平也明确指出：“我们需要实行党的内部的监督，也需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督。”[8]215

政党监督之所以重要，与我国执政党的特殊地位有关。中国的执政党与西方国家的执政党不同。中国共产党是社会主义事业的领导核心，承担着国家和社会发展的全部重大责任。可以说，中国共产党作为执政党，权力大，责任重，面临的风险也大。为此，邓小平把是不是有人民群眾监督看成中共密切联系群众的一个重要方面。他说：“我们共产党人区别于其他任何政党的又一个显著的标志，就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性。”[16]从这个意义上说，良好的政党监督有利于中共始终与人民群众保持最密切的联系。

政党监督的重要性还与我国实施民主集中制有关。民主集中制是中国特色社会主义的民主制，已经写进了宪法。但民主集中制如果发挥得不好，就可能导致权力的过分集中。列宁在十月革命后不久就清楚地认识到权力过度集中的危险。他指出：“在我们党同苏维埃机构之间形成了一种不正常的关系，这一点是我们一直承认的。”[17]“党有可能和必要摆脱一些过去不得不亲自处理的纯属苏维埃方面的问题。”[18]这些想法都包含着不应过分集权而破坏民主的想法。邓小平则明确指出：“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。”[8]303 把民主集中制执行得不好，与党和国家变质相联系，可见政党监督的重要性。在中共十一届三中全会前夕，邓小平就清醒地指出：“党内确实存在权力过分集中的官僚主义。这种官僚主义常常以‘党的领导、‘党的指示、‘党的利益、‘党的纪律的面貌出现”[19]；“许多重大问题往往是一两个人说了算，别人只能奉命行事”[19]142。1980年，邓小平在《党和国家领导体制的改革》的著名讲话中，更是明确地指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象、权力过分集中现象。”[19]327“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断。”[19]321邓小平还指出了过分集权的表现和危害：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”[19]328为此，针对民主集中制可能存在的问题，邓小平多次强调加大政党监督：“由于我们党的执政党的地位，我们的一些同志很容易沾染上主观主义、官僚主义和宗派主义的习气。因此，对于我们党来说，更加需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见，需要接受各个方面的批评和监督，以利于集思广益，取长补短，克服缺点，减少错误。”[19]205“宪法上规定了党的领导，党要领导好，就要不断克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督。”[8]270

正是由于以上原因，政党监督实际上是社会主义民主的重要组成部分。毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中指出：“为什么要让民主党派监督共产党呢？这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。”[14]235邓小平在《共产党要接受监督》一文中也说：“实行群众监督可以把群众的积极性调动起来，会提出很多好的意见。”[8]271“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”[8]270“党外的民主人士，能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督，能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点，能够对于我们的工作作出有益的帮助。”[8]225改革开放后，邓小平提出各民主党派是“为社会主义服务的政治力量”，再次强调共产党要接受民主党派的监督。

政党监督也是防止和遏制腐败的重要形式。马克思在《法兰西内战》中指出：“彻底废除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人头上作威作福的老爷们，以真正的负责制代替虚伪的负责制，因为这些勤务员经常是在公众监督之下进行工作的。”[20]邓小平在1957年就提出了“党领导下的群众监督制”，并强调“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分”[19]332。这里的公众监督就包含了政党监督。监督是近代以来民主政治的核心思想。孟德斯鸠在《论法的精神》中指出：“贵族政治的腐化在于贵族们的权力变成了专横。”[21]美国思想家汉密尔顿也深入论述了监督的作用：“用这种方法来控制政府的弊病，可能是对人性的一种耻辱。但是政府本身若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[22]

共产党人是历史唯物主义者。重视政党监督不仅是一种现实的政治需要，更具有宏大的历史意义。1945年7月，毛泽东与著名民主人士黄炎培的“窑洞对”，正是以毛泽东为代表的中国共产党人对政党监督的透彻说明和肯定，并将人民群众的监督特别是民主党派民主监督的重要性提高到了能不能与传统封建专制政治决裂的高度。这无疑是毛泽东及中国共产党对马克思主义政党监督理论的重大贡献。中国历史上所有封建专制统治的一个最突出的特点就是缺失人民群众的监督。这些统治者或因为历史条件没有认识到人民群众监督的重要性，或因为私利而不能够容忍人民群众的监督，尤其是政党监督。从这个意义上看，政党监督是否存在及其发展程度，是判断一个国家民主和法治发展状况的重要标准。

作为马克思主义政党，中共早在延安时期，就在政权建设上重视人民群众包括民主党派的民主监督。比如，中共在边区政权建设中实行“三三制”民主政权建设原则，在组织政府时一律实行“三三制”政体。这种政体就包含了民主党派和人民群众对党和政府的监督。在抗日根据地的政权建设上，中共也规定了人民群众监督制度。比如，《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定，参议会有广泛的监督权，有权监督及弹劾各级政府和司法机关及公务人员等。这是很难得的。尤其是，中共早期的监督权还与罢免权相结合。《陕甘宁边区宪法原则》规定：各级政府公职人员违反人民决议或玩忽职守，要受到人民代表大会的斥责或罢免；乡村则由人民直接罢免，人民还可以用各种方式控告失职的公务人员等。新中国建立后，中共中央和中央政治局特别重视舆论监督，专门作出规定：“党的各级领导机关和干部必须对于反映群众意见的批评采取热烈欢迎和坚决保护的革命态度，而反对对群众批评置之不理、限制发表和对批评者实行打击、报复与嘲笑的官僚主义态度。”1954年7月，《中共中央关于改进报纸工作的决议》指出：“被批评者不接受正确的批评或不肯改正错误者，应当继续受到批评，直到他们改正为止；凡是对批评者施行打击报复或压制批评的，经过调查属实，不管他是什么人，不管他的职位多么高，应当受到應得的处分。”[23]所有这些都可以看成马克思主义监督理论在中国的发展。马克思还强调：“报纸最大的好处，就是它每日都能干预运动，能够成为运动的喉舌，能够反映出当前的整个局势，能够使人民和人民的日刊发生不断的、生动活泼的联系。”[24]马克思的公众监督思想显然包含了政党监督。中国共产党正是因为有了这些监督思想和实践，才能在长期的革命斗争和建设事业中与人民群众和各民主党派建立起密切的联系，并深受人民群众的爱戴和拥护。

三、以政党监督深化全面从严治党

全面从严治党既需要执政党的自律，也需要社会的他律。政党监督就是一种重要的他律。全面从严治党包含着政党监督制度的完善。而完善政党监督无疑也是深化全面从严治党的一个方面，应将政党监督纳入全面从严治党的轨道。当务之急要解决三个问题。

第一，要正确认识政党监督的性质。政党监督是人民群众民主监督的一种特殊形式。在一个民主和法治的国家，政府的权力来源于人民，人民在将权力委托给政府后，有权对政府的权力行使实施监督。这是保证人民当家做主、防止国家权力滥用必不可少的措施，也是人民的基本权利。保障人民的监督权利是马克思主义的基本原则。马克思在总结巴黎公社的经验时强调，一切公职人员只有“在公众监督之下进行工作”，才能“可靠地防止他们去追求升官发财”和“追求自己的特殊的利益”[25]。列宁特别关注人民行使监督权，曾在许多地方强调加强各种监督，并提出“必须吸引全体苏维埃代表实际参加管理工作来防止这种趋势”[26]。为此，他强调“应当使工人进入一切国家机关，使他们监督整个国家机构”[27]。

马克思主义经典作家谈的监督，就是我们常说的人民群众监督，而政党监督就是人民群众监督的重要载体或主要形式。它具有以下几个含义：

1.政党监督是人民群众监督的主要形式。政党是特殊的社会组织。所谓特殊，就在于它是以社会公共管理即政治活动为对象或目的的社会组织。政党具有一种天然的或本能的监督性。政党如果不开展监督活动，就难以获得公众认同，也难以称为政党。正如有学者所说：“督政是民主党派不可推卸的责任，不督政，就难成其为政党。”[28]

2.政党监督是有组织的人民群众监督。与普通的人民群众监督相比，政党监督具有组织化、专业性、法人化的优点。这种组织化、专业性和法人化的特点，使民主党派在开展监督时能够具有一种相对独立的地位，能够产生较大的社会效应。相比之下，人民群众的个体监督是一种个别化的监督，如果没有一定的社会支持，难以保证监督的质量和监督的持久性。尤其當这种监督还有一定风险的时候，以个体来实施监督就有较大的难度。我国的政党监督是民主党派有组织的监督活动，具有良好的组织和程序机制，是良好的监督平台。

3.政党监督的对象是执政党的执政行为。它不是一般意义上的对政府的监督。正如有的学者所说，政党监督是“对党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉方面的情况实施民主监督”[29]。这里要区分对执政党依法执政行为的监督和对国家机关监督的不同。由于我国是社会主义国家，国家立法机关、行政机关和司法机关及其他国家机关都是在中国共产党的领导下行使权力，故民主党派对所有国家机关行为的监督，也具有政党监督的意义。但从党政分工的角度看，政党监督不同于一般意义上对国家机关依法行政的监督，而应当是一种针对执政党的执政行为的政治监督。

为了深化全面从严治党，有效推进政党监督，必须进一步解放思想。比如，对于要不要政党监督，怎样发挥好政党监督的作用，社会上常有“敢于谏言、勇于谏言”的比喻。但是把民主党派的民主监督等同于中国传统社会的谏言，不太妥当，也不利于政党监督的健康发展。敢于发表谏言，是中国封建社会传统政治伦理对臣民的道德要求，《史记·商君列传》中有“千人之诺诺，不如一士之谔谔”的说法。中国历史上也不乏敢于谏言的臣子，比干、魏征等都是将生死置之度外而敢于发表谏言的著名人物，但这只是封建时代的政治伦理。在这种政治伦理下，臣民为了纠正君王的错误，往往要冒生命的危险，这不但不道德，而且不具有普遍的现实性，谏言改变不了封建专制的本质。政党监督是社会主义民主和执政党全面从严治党的需要，是人民当家做主的一种重要体现，政党监督体现了包括民主党派成员在内的人民群众的基本民主权利，与传统的“谏言”有着本质的不同。

第二，要正确处理好党的领导和政党监督的关系。在我国，党的领导是宪法原则。讲政党监督，不能脱离党的领导。政党监督必须正确处理党的领导和政党监督的关系。在我国，强调政党监督不是不要党的领导，而是为了更好地坚持党的领导、完善党的领导。而坚持党的领导，也不能不讲政党监督，政党监督本身就是坚持和完善党的领导、全面从严治党的重要手段。在这个问题上，要准确理解我国1982年修改宪法时对党的领导的规定。1982年修改宪法时，彭真作为宪法修改委员会的副主任委员，对党的领导有过许多明确的论述。有学者将其概括为三个方面：“一是思想政治领导和路线、方针、政策的领导；二是密切联系群众反映最大多数人的利益；三是党员的模范带头作用。值得注意的是，第一种领导方式，着力点并不在方式本身，而是方式的正确性，即思想政治和路线、方针、政策的领导，必须是正确的领导，正确是前提，决不是错误的领导，更不是强加于人。第二种和第三种领导方式，讲的就是党的群众路线。实际上，第一种领导方式也是一种群众路线，要求党从群众中来，到群众中去，以正确的路线、方针、政策和思想政治工作去取得群众的认同。说到底，这三种方式实际并不是什么领导权，而是一种群众路线的工作方法。”[30]这个观点可以从彭真的大量论述中看到。他说：“坚持党的领导，最根本的、最主要的是靠党的思想政治领导的正确，靠党的路线、方针、政策的正确；是靠党和人民群众的密切联系，党的主张经过反复和群众商量，集中群众的意见，反映最大多数人民的利益；是靠广大党员的带头和模范作用。”[31]他又说：“党的核心领导靠什么？第一，靠党的路线、方针、政策的正确；第二，靠共产党员对党的事业、人民事业的无限忠诚；第三，群众通过切身体验，认为党的路线、方针、政策是正确的。”[31]369彭真强调：“坚持党的领导，不是简单地由党下命令。”“不是说党委说句话就是‘最高指示。那样，还有什么民主？”“党对党员是要下命令的，但对人大、政府不是靠直接下命令。”[31]327

彭真对党的领导的这些论述，准确地概括了我国社会主义条件下如何坚持党的领导的问题，对我们准确理解党的领导，全面推进依法治国，推进政党监督具有启示性。正如有的学者所说：“领导的本质是影响。影响的效能是各种因素交织作用的结果，其中权威而非权力是最重要的因素……领导力实质上是影响力。影响力不是强制力，而是一种政治号召力、说服力。政党作为领导主体之一，其领导权是基于人民的自觉接受和信从，而不是强制和命令。此种领导权的行使是建立在政党理论的先进性，路线、方针、政策的正确性和政党自身的模范作用基础上而实现的。”[32]显然，党的领导和民主党派的民主监督不但不矛盾，甚至还包含着互相支持和促进的因素。因为政党监督是社会主义民主的应有之义，是保证和完善党的领导的重要民主机制。党的领导是原则，但党的领导的实施不是抽象的，而是具体的、个别的。这就难以保证党的领导在实施中完全正确。新中国建立以来，中国共产党领导中国人民取得了一个又一个伟大的成就，但不能否认，也存在着一些不足。怎么避免党的领导在实施中的不足？除了靠执政党自身纠正外，还必须借助社会的力量，而社会力量中最主要的形式之一就是政党监督。实践证明，我国民主党派作为中国共产党的亲密友党，在新中国建立后开展的政党监督是积极的、有效的。民主党派的意见、建议能够帮助共产党改进工作，有利于共产党避免执政中的不足，有利于共产党增强公信力和威望。

第三，政党监督需要法治的保障。政党监督是我国社会主义民主的组成部分。法治保障民主，当然也保障政党监督。法治保障既包括党内法治保障，也包括党外法治保障。党内法治保障即执政党的党内法规及其治理。中共强调的党要管党，就包括了党内法规的治理和保障。党外法治保障是政党监督的外部保障，要有利于政党监督的开展。中共十八届六中全会明确指出：“要支持民主党派履行监督职能”。《中国的政党制度》白皮书指出：“由于中国共产党处于领导和执政地位，更需要来自民主党派的监督。”“这种监督是通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。”应当说，我国已经建立起了比较全面的政党监督制度。《中国的政党制度》白皮书对政党监督的内容和地位作出了明确的规定：“国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；中国共产党各级党委的工作和中共党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。民主党派的监督，对于加强和改善中国共产党的领导，健全社会主义监督体系，有着重要而独特的作用。”[33]《中国共产党统一战线工作条例（试行）》也规定，民主党派的基本职能是参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商。这些都是我国政党监督法治的重要依据。

但由于种种原因，我国政党监督的法治保障有待进一步完善。比如，在每年的政协会议上，鲜有政党监督方面的提案。事实上，作为我国社会主义民主政治重要特色的政治协商会议是我国政党监督非常优越的场所。作为爱国统一战线组织的人民政协，是民主党派实施三大职能的良好平台和场所。政党监督理应在此得到更好的施展。无论从全国还是从地方层面来看，政党监督的强度和力度都有待加强。此外，目前的政党监督在议题上大都涉及具体管理问题，没有充分发挥政治监督的作用。

民主党派民主监督职能薄弱的原因很多，法治保障不够是重要原因。全面从严治党，推进政党监督，要认真反思和研究民主党派不愿监督、不敢监督、不善监督的深层次原因。这就要求深化我国政党法治建设。改革开放以来，我国民主法治建设取得了很大進步，但政党法治建设相对滞后。目前，我国规范民主党派民主监督的主要依据是中共党内文件。政党监督是不是应当有更高层次的规范性文件来保障？这种规范性文件应对民主党派履行监督职能提供更坚实的基础，尤其要强调依据法治思维来保障民主党派的监督权利。这是我国政党监督法治保障不可缺失的内容，需要在实践中进一步推进和完善。

四、结语

中共十八大报告指出：“人民民主是社会主义的生命”，“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化”。民主党派的民主监督是我国人民民主的重要组成部分，也是全面从严治党的重要外部力量。深化全面从严治党，包含着使政党监督制度化、规范化和程序化的要求。这是发展中国特色社会主义民主政治的重要内容和内在要求。

参考文献：

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