城镇化背景下失地农民社会保障初探

邱 超 杨绘中

(中央司法警官学院 北京 100000)



城镇化背景下失地农民社会保障初探

邱 超 杨绘中

(中央司法警官学院 北京 100000)

社会保障是社会文明和进步的重要标志，随着我国城镇化、工业化进程的加快，导致大量的农村土地资源被征用，越来越多的土地成为了非农建设用地，许多农民失去了大部分甚至全部的土地，使我国社会中形成了一个全新的弱势群体一失地农民。当前，对于失地农民的社会保障制度并不完善，失地农民的合法权益得不到有效维护，各种冲突频繁发生，严重影响社会和谐。因此，当前对失地农民社会保障制度的研究具有理论和现实意义。首先，建立失地农民社会保障制度是落实城乡统筹战略的具体体现；其次，建立失地农民社会保障制度可以弥补城乡二元结构下社会保障体系的不足；最后，建立失地农民社会保障制度能体现社会公平、维护社会和谐。

失地农民；社会保障

一、研究背景

据相关调查资料显示，2010年中国失地农民的数量已经超过了5000万人，预计到2020年人数将会超过1.5亿人，这么多失地农民的出现，背离了工业化、城市化的发展初衷。①失地农民社会保障问题也受到了社会的广泛关注和反思，中国失地农民社会保障问题能否得到合理的解决，在很大程度上关系着中国社会的稳定和经济的发展。因此，怎样妥善合理地解决失地农民的社会保障问题不仅成为政府函待解决的问题，同时也成为社会普遍关注的话题。失地农民社会保障问题影响了我国经济的正常运行，同时也对我国全面建成小康社会和和谐社会的构建起到了阻碍作用。所以，采取积极措施处理好中国社会发展中的失地农民社会保障问题具有十分重要的现实意义。

二、失地农民的现状分析

(一)城镇化速度与失地农民的关系

年份项目城镇化率城镇化增长速度GDP总量(万亿)GDP增长速度200340．50%1．10%11．679．10%200441．80%1．30%13．659．50%200543．00%1．20%18．239．90%200643．90%0．90%20．9410．70%200744．90%1．00%24．6611．40%200845．70%0．80%30．079．00%200946．60%0．90%33．548．70%201049．90%3．30%39．810．30%201151．30%1．40%47．169．20%201252．60%1．30%51．937．80%201353．70%2．10%56．887．70%

2013年，我国的城镇化率达到53.7070，城市常住人口第一次超过农村，这意味着我国的城镇化发展进入了新阶段，农民失地量又上了一个新的台阶，而对应的失地农民的社会保障为题进入一个新的阶段。从上面的统计表和分析图可以看出，自2003年开始，我国的城镇化率一路飙升，GDP总量和城镇化率呈正相关，也在不断升高，而城镇化和GDP不断上升的代价就是农民的不断失去土地，这无形中给中国整个社会的保障体系出了难题。伴随着城镇化的推进是大量的农业用地转换成为非农业用地，大量的农民在城市的扩张或城镇的建设中失去土地，失地农民群体不断壮大。我国目前正处于经济转型时期，由社会财富分配不均带来的社会矛盾被激化，在众多问题中，尤其突出的是失地农民的社会保障问题。1992年党的十四大召开，在这次会议中我国确立了以建设社会主义市场经济为改革目标。自此以后，我国就进入城镇化飞速发展的阶段，大量的农业用地被征用。根据《全国土地利用总体规划纲要》中的预测，中国到2020年由于城市规模的扩大，被征用的土地将达到6900万亩，这意味着会有更多农民的土地被占用。按照中国目前的城镇化速度，每年新征用的农业用地至少有500万亩，而由于被征用的土地一般处于城郊，人均土地占有量较少，约为0.7亩。这样推算的话，每年由于新征用农业用地而增加的失地农民至少七百万，到2020年，失地农民的数量将会超过1.5亿。③

(二)城镇化不断发展所带来的社会保障问题

由于城镇化的不断发展和城市建设用地的需求不断增加所带来的失地农民的社会保障问题将会变得更为突出，这种问题将会表现在以下三个方面：首先是城市的扩张带来的日益增长的对土地的需求和农村不清晰的土地产权制度造成的补偿标准偏低，农民在征地过程中处于被动地位等一系列的问题；其次，是补偿方式的不合理，目前我国较多的仍采取的是一次性补偿，这种补偿方式没有考虑到失地农民的社会保障问题，没有办法保证农民的可持续生计。最后，是失地农民的身份认同问题，失地农民失去了土地，己经不具备农民的天然属性，但身份上仍被定义为农民，这就造成他们不能和城市居民一样享受相同的社会保障。

(三)城镇化进程中现有的社会保障模式

《中华人民共和国土地管理法》第47条规定，征地补偿包括三个部分：第一部分是土地补偿费，补偿标准为每亩土地前三年平均产值的6-10倍，特殊情况的最高小超过15倍；第二部分是地里作物补偿费，以成本或市场价作为补偿标准；最后一部分是劳动力安置补助费，以每亩土地前三年平均产值的4-6倍作为补助标准;并且还补充规定，征地补偿各部分之和，最高小能超过该农户土地前三年平均产值的30倍。④城镇化发展的不同阶段，土地征收补偿方式也不同。传统城镇化发展阶段，政府采取一次性货币补偿方式，土地一经征收，便和农民没有任何关系，该阶段土地城镇化速度明显快于人口城镇化速度。但伴随城镇化进程的不断加快，传统城镇化模式导致征地群体性事件愈演愈烈。一些地区开始尝试进行征地补偿方式改革，如推行土地换社保，即将青苗费发放给农民，土地补偿费和安置补助费纳入个人社保账户，农民到达退休年龄后可按月领取一定数额的养老金。失地农民被纳入城镇社会保障体系，一定程度上分享了城镇化发展成果。但土地换社保实质上只是将属于农民的征地补偿分期付给农户，加之养老金发放过程中存在其他问题，城镇化发展仍处于改革时期，并未真正达到土地城镇化与人口城镇化的协调发展。

三、对失地农民社会保障的几点探究

(一)社会保障的定义

社会保障是指国家通过立法形式确立的，以国民收入再分配方式为暂时或永久丧失劳动能力、失去工作机会的社会成员以及全体社会成员提供物质帮助，保障每个公民的基本生活需要和维持劳动能力再生产的一种制度。⑤社会保障具有强制性、社会性、福利性、人道性。根据我国的实际情况，社会保障的责任主体应该是政府和个人共同承担，同时社会保障应该具有强制性。社会保障的基本内涵是为面临疾病、实业、工伤等威胁时的社会成员提供物质帮助，使其不至于因为这些威肋、沦落到社会最底层，影响社会稳定。社会保障制度是社会安定的重要保证，改革开放以来，我国城镇己基本建立完善的社会保障制度，而农村社会保障相较于城市差距仍然较大，且现有的保障制度保障力度小。

(二)失地农民社会保障的界定

农民指从事农业生产的人，失地农民从字面上解释就是失去土地的农民，他们传统的生活生产方式己经发生了变化，但由于我国特殊的城乡二元体制，造成他们仍然无法摆脱农民的身份，没有办法顺利完成角色的转换。所以我们只能从失地农民在失去土地以前所属类型对失地农民进行分类。在失去土地以前，可以根据农民收入的来源分为三种，第一种是纯农业型，这种农民的收入主要从土地上获得，没有其他的收入来源，这种类型在土地被征用以后最容易沦为社会底层。因为一次性土地赔偿金仅能维持一阵的生活，而他们自身不具备可持续的发展能力，这部分农民最需要社会保障。第二种是兼业农业型，土地所取得的收入不是他们收入的唯一来源，他们除了从事农业生产也从事非农业生产，非土地的依赖度不是很高。当土地被征用后，他们可以顺利的完成由农业生产到非农业生产的过渡，由征地带来的可持续生计问题不是很大，唯一的问题就是他们缺乏与城市很好地相衔接的社会保障制度。第三种就是完全摆脱了土地的束缚，不再从事农业生产或者土地所带来的收益只占收入的极少部分，例如，农民企业家，这个群体应该是土地被征用后对自身影响最小产生问题最少的。

失地农民社会保障问题主要是指在城镇化建设中土地被征用的农民的社会保障问题，主要包括养老保障、医疗保障、就业保障等方面的内容。本文认为失地农民社会保障应该是一种根据我国经济发展水平和需求，制定相关的政策，出台相应的法律法规，对征地补偿款的资金进行统筹，建立可以替代土地为失地农民提供基本保障的社会稳定制度。⑥

(三)社会保障是一种国家义务

城镇化的进程难以避免肇致失地农民的出现，失地农民社会保障权受到良好的保护既是人性尊严的价值需要，也是宪法宗旨的要求，更是现实的诉求。从宪法公民权利就是国家义务的结构模式看，失地农民社会保障权最为重要的保护是国家义务的有效履行。就失地农民社会保障权国家义务的体系而言，其内容涵摄具有层进关系的国家尊重义务、国家保护义务和国家给付义务三个重要组成部分。失地农民社会保障权正是以国家尊重义务为首要保护、以保护义务为基本保护、以国家给付义务为核心保护的一种社会权。

(四)社会保障制度应适度向失地农民倾斜

失地农民能够平等地享有社会保障的前提是建立一个公平的社会保障制度体系。保障失地农民拥有参与公平竞争的权利，就要保障有一个公平竞争的良好环境。共同发展原则要体现出大多数社会成员的意愿并共同享有它，它与社会公平竞争原则是相一致的，人民的意愿是民主而公平的。公平竞争是社会公平的体现，反映在完善失地农民保障中，就是维护失地农民能够享有公平竞争秩序，确保失地农民能够享有合理的分配，保障失地农民在经济社会中的稳定发展。但适当的不合理体现的也是公平对待，共同发展是保障社会弱势群体的生存和发展。在竞争的社会中，失地农民成为社会的弱势群体，尽管失地农民处于社会中的弱势，但他们也应该享有公平的利益保障。现阶段共同发展的主要矛盾是为了补偿弱势群体，因为在经济活动和社会活动中失地农民己经是弱者了，如果政策不加以适当的保护，他们将只能永远处于弱势地位，长此以往，便形成了不公平的社会秩序。因而，失地农民群体应成为社会保障政策里不可缺少的保障对象。随着我国社会发展，文明程度的不断加深，对失地农民的关注和保护应在社会保障中进一步体现出来，使失地农民这一特殊弱势群体摆脱弱势，在社会生活中发挥积极作用。

(五)加大对失地农民的再教育

农民由于受教育程度低，文化素质和劳动技能普遍较低，其失去土地后的再就业能力也极为有限，国家应加大对失地农民的教育培训力度，做好文化宣传工作，提供农民的市场意识、创造意识、竞争意识等，引导农民以积极向上的心态面对生存环境的变化，使失地农民逐渐具备自我发展能力，尽快融入到城市生活体系中来。具体说来，加大对失地农民的教育培训，增强其生存能力，可从如卜几方面入手：第一，改造失地农民固有的保守观念，通过教育培训，帮助失地农民认清社会发展趋势和就业市场行情，树立积极就业意识，转变就业观念，使失地农民从被动就业转化为主动就业；第二，对失地农民提供有针对性的职业技能培训，秉持干什么学什么、缺什么补什么的原则，使失地农民跟上就业市场的需求形势，增加其就业竞争力；第三，加大对失地农民的创业培训，大力宣传国家相关的优惠政策，鼓励失地农民自主创业，对创业过程中可能出现的困难可通过相关政策和资金上支持给予帮扶解决；第四，确保失地农民的子女能享受和城市居民子女一样的教育资源，打破贫困的代际转移怪圈；第五，要明确失地农民教育培训的经费来源，由专项财政予以支持而小能从征地补偿款项中抵扣，切实保障教育培训工作的顺利开展，充分调动失地农民的再培训与再学习热清。

四、总结

城市化是社会发展的必然，但这种必然也使得越来越多的农民脱离土地而成为失地农民，农民失去土地面临生存危机，若小能化解其生存危机，则会诱发社会的小稳定因素，最终也会影响城市化的质量与水平。因此，解决好失地农民的社会保障问题，成为统筹城乡发展、建设和谐社会的关键一环，我们必须正视当前失地农民社会保障存在的问题，探寻可能的解决办法，本文议从优化征地补偿机制、完善征地制度与程序、将失地农民纳入社保体系、提供教育与再就业培训等四个方面入手，全面解决失地农民面临的困境，增强其自我生存与发展的能力，使失地农民能安居乐业、养老所养、病有所医，共享改革发展成果。

【注释】

①丛旭文，中国失地农民社会保障问题研究，[D]，吉林大学，2013.06.01；

②丛旭文，中国失地农民社会保障问题研究，[D]，吉林大学，2013.06.01；

③丁宝才，中国失地农民社会保障问题研究，[D]，吉林大学，2009.10.01；

④阳代杰，失地农民的社会保障问题探究，[J]，西部财会，2017.01.10；

⑤李昌麒、张玲，经济法学，[M]，中国政法大学出版社，第三十一章社会保障法律制度第二段节选；

⑥邵彦敏、陈肖舒，共享发展与失地农民社会保障，[J]，学习与探索，2017.02.07；

[1]阳代杰，失地农民的社会保障问题探究，[J]，西部财会，2017.01.10；

[2]周忠学，失地农民社会保障权国家义务研究，[D]，东南大学，2016.05.01；

[3]邵彦敏、陈肖舒，共享发展与失地农民社会保障，[J]，学习与探索，2017.02.07；

[4]丁琳琳、吴群、李永乐，新型城镇化背景下失地农民福利变化研究，[J]，中国人口资源与环境，2017.03.15；

[5]丛旭文，中国失地农民社会保障问题研究，[D]，吉林大学，2013.06.01；

[6]丁宝才，中国失地农民社会保障问题研究，[D]，吉林大学，2009.10.01；

[7]邱伶俐，我国城镇化进程中失地农民的社会保障问题研究，[D]，湖南大学，2014.03.02；

[8]李昌麒、张玲，经济法学，[M]，中国政法大学出版社，第三十一章社会保障法律制度第二段节选；

邱超(1993.06-)，男，汉族，四川巴中人，硕士在读，中央司法警官学院，研究方向：监所管理；杨绘中(1992.12-)，男，汉族，江苏盐城人，硕士在读，中央司法警官学院，研究方向：犯罪矫正。