中国共产党党组研究的回顾与展望

刘 朋

中国共产党党组研究的回顾与展望

刘 朋

党组和党组制度是列宁式政党建党原则与中国国情相结合的伟大创造，是加强和改进党的领导的重要组织形态和机制。近年来，学术界对党组研究逐渐重视，并取得了一些成果。通过对中国共产党党组研究成果的梳理发现，目前党组研究的重点主要集中在党组的属性、历史沿革与发展历程、党组的功能价值、优化党组建设的建议对策等方面，为今后党组的研究奠定了坚实的基础。同时需要进一步加强对党组研究的自觉性、独立性和系统性，重视党组的基础理论的研究，强化党组工作实践中关键问题等方面的思考。

中国共产党 党组 党建研究 述评

加强和改善党的领导是一个永恒话题。党组作为中国共产党重要的组织架构和制度形态，是加强和改进党的领导的重要实现形式和机制。党组制度是列宁式政党建党原则与中国国情相结合的伟大创造，自党的七大正式创立以来，在中国革命、建设和改革的各个历史时期都发挥了极其重要的作用。近年来，学术界对党组的研究逐渐重视，并取得了一些成果。从现有成果看，研究的范围比较广泛，其中有不少具有较高学术价值的作品。通过对中国共产党党组研究成果的梳理表明，目前的研究主要从历史和实践两个维度探讨了党组的属性、发展脉络、功能作用、党组的优化建议等问题。本文拟就以上问题进行归纳评述，以供研究者参考。

一、关于党组属性的研究

正确理解中国共产党党组这一概念的基本属性和科学内涵是开展问题研究的前提。目前学术界对党组属性的探讨主要包括以下五个观点：一是领导核心说。研究者根据党内文本对党组的规定，认为党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立的领导机构，发挥领导核心作用，是实现和保证党的领导的具体体现。①参见陈尤文：《发挥党组领导核心作用：运作模式与机制建设》，《社会科学》，2005年第11期。李道平从执政实践的角度提出，党组实际上是本部门的领导核心，原因在于党组“讨论和决定本单位的重大问题”和“指导直属单位党组织的工作”等重要内容。①参见李道平：《地方政府部门党组作用的研究》，《决策论坛》，2010年第1期。二是领导机构说。党组是中国共产党为加强领导，在非党机构中设立的领导机构，是党的一种组织形式和工作机构，从组织上保证党的路线方针政策得以落实的重要设施。②参见孙淑萍：《党组及其作用的历史考察》，《长白学刊》，2000年第6期。刘扫尘就认为，党组不是党的一级组织的一级党委，也不是党派出的代表机关，而是党设在国家机关政权机关和其他非党组织中的一种领导组织或领导机关。③参见刘扫尘：《加强和改进国家政权机关党组建设》，《湖南社会科学》，1996年第1期。王亚红认为，中国共产党党组作为中国共产党组织体系中的一种次级组织，是实现党对国家政权（或其他非党组织）领导的重要制度安排。④参见王亚红：《中国共产党党组的自主性问题研究》，《石油化工管理干部学院学报》，2014年第4期。三是政治核心说。这是上世纪90年代一种学术观点，认为党组在非党组织中处于政治核心地位。原因在于党组是党的体系，而行政部门是政府的体系。本着党政职能分开的原则，党组应该是处于政治核心地位，而不是全方位的领导和处于领导核心地位。另外，从党组的工作方式方法看，党组的决议或决定通过党组成员所担任的行政领导职务变成行政领导的决定或指令，党组也是处于政治核心地位。⑤参见刘工力：《关于“党组”问题的研讨概述》，《党校科研信息》，1992年第7期。四是执政中介说。有研究者认为，党组是在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的旨在落实党的领导的中介机构，是把党的领导贯彻到非党领导机关中的桥梁和纽带。⑥参见张书林：《论党的执政中介：党组》，《江苏行政学院》，2006年第3期。五是综合说。这一观点将党组存在的范围、党组的性质和党组的独特功能等都泛化为党组的属性，认为党组的属性包括四个方面⑦《让党组归位：对中共党组制度有效运转的探索》一文讲党组是非党组织中的党的组织，这一观点表述不确切，党组是党的机构而非党的组织。：一是非党组织中的党的组织，二是领导机关中的领导核心，三是中共的执行机构，四是另行可以建立的党委。⑧参见储建国、余礼信：《让党组归位：对中共党组制度有效运转的探索》，《理论与改革》，2015年第5期。

应当说，学术界从不同的视角对党组的属性进行了阐释，但并未形成一致的认识。以上几种说法基本上都认同党组是中国共产党加强领导在非党机构中设置的机构，负责党的政策的贯彻和落实，其分歧主要在于对党组的地位存在不同的看法，分歧的根源就在于没有认清党组属性的核心和本质，脱离中国共产党这个母体来简单的看待党组。笔者认为，党组是为加强和改善党的领导，结合中国国情的创造。党要实现对非党机构和组织的领导，主要是通过设在这些非党组织领导机关中的党组来实现的，党组属性的核心和关键就是领导核心。为什么是领导核心而非“政治核心”、“领导机构”和“执政中介”呢？从党组的领导职责而言，包括政治领导、思想领导和组织领导三部分，“政治核心”仅仅是相对于政治领导而言的，思想领导和组织领导不能用“政治核心”来概括。“执政中介”是西方议会党团中介说的中国表达，中介说缘起西方政治学对议会党团功能和作用的界定，西方政党在议会活动中建立党团组织，把本党的政策通过议会党团活动对国家政治产生影响。部分研究者参照西方政治学理论和议会制政党政治实践，提出党组是中国共产党执政中介，这是不科学，二者存在质的区别。另外，从字面上理解，“执政中介”也仅仅表明党组的工具理性，没有涵盖其价值理性。共产党区别其它组织和政党的根本在于突出以人为本、执政为民的价值理性，党组的职责范畴蕴涵着党的价值传播和实践。而“领导机构”则是将党组织和行政机构的边界模糊混淆起来，容易产生以党代政、行政机构否定党的领导或是行政机构组织领导党组织的后果。

二、关于党组的历史沿革与发展历程研究

党组的历史沿革与发展变迁是党组研究的一个重点，有近半的研究成果围绕这一问题展开或涉及此内容。梳理历史脉络是党建研究的基础工程，也契合了当前党组研究的现状，仍处于初始阶段，还不够深化和系统。总结现有成果，关于党组历史沿革与发展历程的梳理大致有以下几种观点，基本上能够反映党组的发展状况。

第一，有学者从中国共产党自身建设史和党的领导制度史审视党组的发展变迁。张书林对党组的历史脉络进行了梳理和研究。他认为党组的历史属于党在行政机关、人民团体及经济组织等非党组织中的发展和渗透过程，应当从党的建设、改革和发展时期的历史任务和中心工作的角度分析党组的发展轨迹，尤其是要注重党组在不同历史阶段的功能作用和制度保障，以及党组理论的丰富、完善和发展，从而支撑和佐证党组是共产党执政的中介机构，是党的领导贯彻到非党领导机关中的桥梁和纽带这一观点。①参见张书林：《党组的历史发展轨迹探究与梳理》，《中共桂林市委党校学报》，2006年第1期。张炳文将党组的沿革发展置于党章的视野进行考察，从党的根本大法中了解党组的发展进程。②参见张炳文：《党章视野中的党组历史发展轨迹探究》，《西藏发展论坛》，2006年第3期。

第二，有学者对党组的历史进行了分期研究，主要包括三个观点。一是三阶段论。有研究者认为根据党组的功能和形态可以分为三个历史阶段：分别是党组前身党团时期、党的七大到新中国建立的党组时期，以及新中国成立后党组的曲折发展时期。在不同的历史时期，党组起到了加强党的领导、保证党的路线方针政策贯彻落实的作用。③参见孙淑萍：《党组及其作用的历史考察》，《长白学刊》，2000年第6期。二是四阶段论。有研究者认为，党组制度化运转经历了四个阶段，分别是中共作为革命党争夺革命领导权时期，成为执政党领导国家建设时期，作为改革中坚力量推动改革开放时期，以及全面深化改革、推进国家治理现代化时期。④参见储建国、余礼信：《让党组归位：对中共党组制度有效运转的探索》，《理论与改革》，2015年第5期。三是五阶段论。有研究者将党组发展的历史根据大党组的组织形态和功能作用划分为五个阶段，分别是党团时期（1923-1945年），介绍了党组前身党团的建立、工作要求及历史贡献；初步建立时期（1945-1949年），梳理了党组的正式设立及任务；全面建立时期（1949-1953年），阐述了党组在新成立的国家机关和人民团体中的设立和作用；曲折发展时期（1953-1992年），概述了党组的跌宕起伏，及实践影响；稳步发展时期（1992 年至今），党组进入了平稳快速发展阶段，不断丰富完善。⑤参见张禹：《党组的发展历程》，《秘书工作》，2015年第10期。

第三，有研究者从党组类别形态的变化对新中国成立以来党组的发展进行了梳理和总结。胡德平认为，新中国建立后，伴随着新中国政治形态的发展历程，中国共产党党组作为党的一种组织形态全面嵌入到国家与社会的非党组织中，前后经过了一个从嵌入到退出、从恢复到调整的曲折发展历程，大致可以分为控制型形态（党的领导体制和一元化领导格局的确立1949-1957）、隐匿化形态（党的领导体制的集权化演进与严重病变1957-1976）、调适型形态（党的领导体制的恢复与调整变革1976-至今）三个历史阶段。⑥参见胡德平：《中国共产党党组政治研究》，复旦大学博士研究生学位论文，2014年。

第四，还有研究者对具体领域党组的设立进行了回顾。徐高峰系统梳理了中国共产党在人大设立党组的演变过程，从一个侧面管窥中国民主政治发展的历史脉络，并以开放的视野探求中国共产党在依法执政原理下建构与人民代表大会关系模式的知识和启迪。①参见徐高峰：《中国共产党在人大设立党组的前前后后》，《红广角》，2014年第9期。

三、关于党组的功能价值研究

党组的功能价值是党组研究的重要领域。现有的研究成果中对党组功能价值的研究不足，鲜有系统全面的研究，更有研究者把党组的功能价值局限于党内法规文本对党组工作职能的界定，混淆了制度功能与工作职能的区别。就现有成果而言，学术界的观点可以归纳为以下几个方面：

第一，领导监督功能。党组是党在非党组织的领导机构，起领导核心作用，这是党组的核心功能。陈尤文认为，发挥党组领导核心作用是实现和保证党的领导的具体体现。通过对上海市徐汇区个案进行调查研究，总结出程序优先、对接辐射，职能落实、组织推进，桥梁纽带、情况沟通，自身建设、模范引领的模式。②参见陈尤文：《发挥党组领导核心作用：运作模式与机制建设》，《社会科学》，2005年第11期。王亚红认为，从历史实践看，中共党团制可使党保持组织独立性，更好地实现党的领导。她以省港罢工为例，指出罢工委员会党团是指挥中枢，罢工所有一切进行策略皆取决于此。并总结出党团的中枢领导作用主要体现在五个方面：第一，争取广东政府的支持和援助；第二，决定罢工领导机构和人选，从组织上掌握省港罢工的领导权；第三，罢工委员会党团对决策的控制；第四，推动政策执行；第五，团结广大工人，打击少数右派。③参见王亚红：《试论第一次国共合作时期中共党团的作用》，《理论学刊》，2009年第4期。党组在发挥领导核心作用的同时，还赋有监督的功能。孙秀民就抗日民主政权内中共党团功能进行了研究，认为中共党团在抗日民主政权中进行宏观领导的同时，还要对政权实现监督的责任，确保抗日民主政权真正合乎抗日民族统一战线的原则。④参见孙秀民：《论抗日民主政权内中共党团的功能》，《人大研究》，2003年第6期。

第二，优化调适功能。优化调适是党组嵌入非党组织后的制度优势之一，对于政党政治的科学化、民主化有积极的推动作用。胡德平认为，党组对非党组织的组织嵌入，在中国政治体制改革和党政关系调适过程中，发挥了重要作用。第一，党组的组织嵌入规避了传统党政、党社一体化体制，实现了党与国家、党与社会关系的适度分合；第二，党组的组织嵌入降低了社会转型期党领导中国国家建设的不确定性，使非党组织处于党的可控状态；第三，党组的组织嵌入巩固了党的领导地位，使党在非党组织中获得了强大的组织资源和动员力量来领导推进中国现代化进程的发展。⑤参见胡德平：《中国共产党党组政治研究》，复旦大学博士研究生学位论文，2014年。

第三，沟通协调功能。条块关系是在中国政治体制中的特殊政治形态，是典型的中国叙事方式。党组是处理条块关系脉络中的桥梁和交点。胡呈秀认为，党团作为中国共产党在民主革命时期的一种组织形式和工作机构，是沟通党和非党组织，实现党对政权领导的重要桥梁，可以规范和调整政府和参议会内党团与党的其他组织的关系和行为。⑥参见胡呈秀：《抗日民主政权内中共党团的功能考察及其历史启示》，《传承》，2008年第10期。季焕爽在对人民法院的党组进行研究后，指出法院党组与同级党委之间，法院党组与同级党委政法委之间，法院党组与上级法院党组之间的三组关系和矛盾，都需要通过沟通协调功能来化解。⑦参见季焕爽：《人民法院党组问题研究》，河南大学硕士研究生学位论文，2014年。

第四，精英输送功能。党组是党通过在非党组织中组织嵌入实现党的领导。有研究者认为，党的领导机制之一就是把关于国家与社会重大问题的路线方针政策转化为国家意志以及把党内精英输送到国家政权内担任重要职务的体制、机制、途径、手段与方法。干部的提名、选举、推荐是否民主、科学，提名选拔的干部是否德才兼备，关系到党的领导的实现。①参见闫东：《中国共产党执政方式创新的关节点：试论党组的功能建设》，《人大研究》，2005年第7期。党组向上级党委提名或推荐干部，按照干部管理权限研究决定干部的任免、调动，就是执政党向非党组织输出政治精英的过程。

第五，榜样示范功能。从党章及《中国共产党党组工作条例（试行）》等党内法规的规定来看，党组一般是设立在县级以上的非党机构或组织的领导机构，党组成员与行政、经营管理领导班子成员身份重叠，具备一定的层次和级别，是党内的精英分子。有研究者认为，党组要坚持率先垂范，党组成员要为党员干部树立好榜样，对本单位的党组织和党员具有一定的示范带动作用。②参见李道平：《地方政府部门党组作用的研究》，《决策论坛》，2010年第1期。

第六，统一战线功能。随着多党合作制度的发展，目前的政治生活中，时常出现党外人士担任行政单位正职的现象，这就需要党组发挥好统战功能，处理好党组与非党正职、党组书记与党外正职的关系。有人认为，由于党外正职的出现，引起了各级政府部门和单位的权力结构及运行决策程序的一定变化，党外正职与中共党组（党委）关系的研究也就成为统一战线的重大崭新理论课题。③参见徐庆国、黄丰、刘红梅：《党外正职与中共党组（党委）关系的研究》，《湖南社院学报》，2010年第6期。

四、关于党组建设的优化建议研究

任何一种制度都具有其自身困境、张力、缺陷等限度性问题，必须不断对其制度形态和组织功能进行优化和调适，否则会对政治形态的良性运转和有序发展造成障碍和限制。因此，如何加强和改进党组制度建设，也是学术界关注的一个重点。就当前的研究成果看，优化党组制度建设的建议主要包括以下几个方面：

第一，要加强党组的理论研究和法规建设。理论是实践的先导和指南，理论的发展与成熟是实践自觉的基础。目前，党组的理论研究还是一个薄弱环节，现有的研究成果较为零散，研究的广度、深度和系统性不够，与党组的重要地位形成不匹配。党组问题是一个理论问题，更是个实践问题。党组工作的实践需要不断加强党组理论的创新和发展。有研究者提出，党建理论工作者和实际工作者，都要关心党组建设，注意研究这方面的问题，总结这方面的经验。④参见王有琪、汪振科：《党组建设之管见》，《党的建设》，1992年第7期。还有学者在2000年前后就呼吁加强党组工作的法规建设，建议出台党组工作条例，《中国共产党党组工作条例（试行）》已于2015年6月出台。

第二，党组的自身建设。关于党组的自身建设的研究主要有以下三类研究视角。一是党组的职能和制度化视角，有研究者认为，党组政治改革最为重要和关键的两个方面是“去党委化”和“再制度化”。“去党委化”并不是说党组不再接受党委的领导，而是指避免党组政治运作的党委化倾向，合理确定和界分党组与党委的形态边界，防止党组对党委权力的僭越，实现党组和党委功能的差序化发挥，保证党组与党委在党的组织体系中的组织形态差异性、权力运行差异性和基本功能差异性，从而避免党的组织过密化与功能内卷化趋向。“再制度化”就是要创设党组制度的细化规则，设定党组的成立、领导配置和关系模式等方面的统一标准，形成规范的党组政治程序。①参见胡德平：《中国共产党党组政治研究》，复旦大学博士研究生学位论文，2014年。还有学者认为，党组制度的运转模式应广泛适应。因为党组所涉领域、系统不同，党组面临的工作环境不同、工作任务有别，党组的制度化运作模式有所突出，但都遵循着共同的运转逻辑，指导思想与原则是普遍适用的，其任务都是坚定不移地把党的有关重大决策和工作部署贯彻到非党组织中去。②参见储建国、余礼信：《让党组归位：对中共党组制度有效运转的探索》，《理论与改革》，2015年第5期。二是从党组内部结构的视角，建议党组的人员选拔和政治参与度要规范和加强。有人认为，党组要逐步实行由同级党的代表大会任命，党组书记应该在各级党委中占有一定的比例。③参见张书林：《论党的执政中介：党组》，《江苏行政学院》，2006年第3期。三是实践操作的角度，有学者强调党组制度要具备可操作性，实现规则与行动的统一。④参见储建国、余礼信：《让党组归位：对中共党组制度有效运转的探索》，《理论与改革》，2015年第5期。

第三，党组自身的监督。党组自身的监督是党组建设的重要内容，党组的监督目前还存在观念上、体制上的诸多问题，亟需加强。有研究者从纪检组监督党组的角度进行了探讨，强调要通过提高党组成员的思想政治素质，增强接受监督的自觉性；改革监督体制，提升纪检组对党组的监督效能；加强制度建设，消除权力监督的滞后性等措施，强化党组自身的监督。⑤参见保康县国土资源局：《关于纪检组对党组实施监督的现状及对策》，《党员生活》，2015年第2期。

第四，要处理好党组涉及到的几组关系。一是要理顺党组、党委和党工委的关系。关于党组与党委的区别在于二者是否经过选举产生、能否发展党员、与下级党组织的关系、能否进行党纪处分和召开党员大会或代表大会及选举党代表等方面。党组和党工委的区别在于二者设立的范围、职权任务和能否设立下设机构等方面。⑥参见胡德平：《中国共产党党组政治研究》，复旦大学博士研究生学位论文，2014年。二是党组与议会党团的关系。二者都是国家政权中政党的组织形式，都是政党辐射力在国家机关的延伸，但党组和议会党团在性质、与母党的关系、职能范畴上存在本质上的差别，不可混为一谈。⑦参见张书林：《论党的执政中介：党组》，《江苏行政学院》，2006年第3期。三是党组制度与行政首长负责制的关系。有研究者认为，要解决好党组的领导核心作用与行政首长负责制并重的问题，首先要坚持地方党委“总揽全局、协调各方”与政府“独立负责、协调一致”两者并重，其次要坚持民主集中制的基础原则，处理好地方党委与政府部门党组的关系、政府部门党组与行政的关系、政府部门行政正职与副职的关系；党组主要负责人与行政首长合一是必然趋势。⑧参见李宜春：《政府部门党组制度与行政首长负责制》，《经济社会体制比较》，2013年第6期。

五、关于党组的其他相关问题研究

民主性问题是党组研究的热点问题。从党内民主的角度揭示中国共产党党组制度在实现党的领导和人民当家做主有机统一和民主执政的制度价值，管中窥豹，可见一般。有学者认为，中共党组作为党执政的特殊组织，必须符合党的基本政治原则即党内民主。党内民主是中共党组民主性的起点，中共党组成员必须具有充分的代表性，必须遵循党内民主原则选举产生；中共党组与人民民主的关系是基于这样一个基本事实：即中共党组成员除了共产党员这一政治身份，他们还是国家的公职人员，他们的职位具有法定性、公共性，这就要求他们从产生到行使公共权力必须遵循人民民主的原则。⑨参见王亚红：《中国共产党党组的民主性问题研究》，《学理论》，2015年第36期。

自主性问题是党组研究的新领域，从党组隶属关系、组织属性和实际功能来看，自主性是党组的鲜明特色，是深化党组研究的重要范畴，值得关注。有研究者认为，中共党组在权力结构中的独特位置，决定了它在本质上具有政党和系统的双重属性，而这种组织上的重合，使得党组具备双重组织认同。党组作为政治活动的主体之一，本身具有自主性，这种自主性决定了中共党组与党组织、与所在系统之间存在潜在冲突。自主性受社会条件、自身组织结构、党组成员素质和党的治国方略等因素的多重影响。自主性是中共党组组织目标实现的必要条件，是其组织功能发挥的基本要素。历史和实践也都证明，自主性的发挥有助于国家制度建设。①参见王亚红：《中国共产党党组的自主性问题研究》，《石油化工管理干部学院学报》，2014年第4期。

六、当前研究的不足与展望

加强中国共产党党组研究是加强和改善党的领导，强化党组功能，提高党的执政能力建设的必然要求和现实选择。党组研究是党的建设科学化的一个非常重要的命题，需要理论界有针对性地开展深入研究和探讨。当前，中国共产党党组研究虽取得了一系列富有成效的研究成果，但还处于初步阶段，成果也是阶段性的，其中仍然存在一些亟需探讨和突破的薄弱环节和问题，需要进一步深入研究和破解。

第一，党组研究的自觉性、独立性和系统性不够。党组研究是个领域较新、域幅较小的课题，由于过去一段时间重视度不够，学术界的关注也不高。当前的研究成果数量较少，且呈现出依附性研究多、独立性研究少，零散性研究多、系统性研究少的现状，自觉性研究、独立性研究和系统性研究不够，研究体系尚未完整、全面地构建起来，学术框架和话语体系也尚未形成，呈现碎片化的状态。党组是中国共产党领导制度的重要环节和有机组成部分，要自觉主动围绕党组展开系统深化的研究，构建系统完整的研究体系和中国范式。

第二，重视党组的基础理论的研究。当前党组研究多以历史研究和文本研究为主，虽然党章和相关党内法规都对党组及其制度有所规定，但基础理论研究还较为薄弱和落后。比如，党组属性的独特性、党组制度权力运行机制、党组与所在系统的矛盾冲突与管控、党组功能作用、党组制度的限度性、党组运转逻辑和规律等基本理论问题的研究成果鲜见，并未对中国共产党党组问题形成一个系统的全面认识和系统的理论。当前研究成果虽多，但真正有较高理论价值的作品不多。在研究党组运作一般规律和基本学理的同时，还需结合当前中国政治生态现状以及政治发展指向，来强化党组的理论剖析和实践运用。

第三，强化党组工作实践中关键问题的研究和探讨。党组是个实践问题。目前虽已颁布《中国共产党党组工作条例（试行）》，其操作过程还存在诸多问题，影响着党组制度的效能，其针对性和实践性也有待检验。这些问题就是理论研究的导向，比如党组与党委的关系问题、党组权力的边界、党组成员的产生、党组的监督、党组议事决策程序等，需要进一步深化探讨和完善，为党组工作实践答疑解惑，提供科学的行动指南和理论支持。

第四，党组问题现有成果的研究方法、研究视角单一，需要进一步深化和拓展。当前党组研究的方法和视角更多局限在文本研究、历史梳理和对策研究等方面，主要是从党在非党组织中实现党的领导的制度层面进行分析，研究方法和研究视角不够丰富，需要综合政治学、法学、历史学、哲学等多学科研究，运用结构功能主义、新制度主义、世界政党政治等工具和视角进行探讨分析。

作者刘朋，男，中共广东省委党校广东党建研究所教授，政治学博士（广州 510053）。

责任编辑：凌 雁