抗战时期南京国民政府对美外交文书运转特点

沈悦

(江苏开放大学 南京 210000)

抗战时期南京国民政府对美外交文书运转特点

沈悦

(江苏开放大学 南京 210000)

从文书角度，以抗战时期南京国民政府对美外交为研究对象，以1500余份文书档案为基，研究战时南京国民政府对美外交文书的运转方式。从信息来源、决策方式、文书流程等方面对其运转模式进行梳理和评价，总结在抗日战争这一特殊时代背景下文书运转所体现出的特点，并以此反观抗战时期南京国民政府与美国这一战时同盟错综复杂的外交关系。

抗战 南京国民政府 对美外交 文书运转

南京国民政府时期在外交文书的办理方面继承了洋务运动时期的方式，但是，在第二次世界大战特殊的时代背景下、在“救亡图存”的艰苦环境中，对美外交事务的决策和对美外交文书的办理在机构设置、运转模式等方面又进行了一系列的改革和创新，并呈现出新的运转特点。为适应战时紧急状况，南京国民政府通过“行政效率运动”以及“文书档案改革”，使权力高度集中。与此相对应，反映在中美外交事务上，则是获取外交信息时采用多种渠道和手段，决策时则高度集权。在中美外交文书办理及运转方面采用双线运转，共同体现了“一切从简”的高效要求。

一、战时对美外交文书运转模式

1.信息获取模式：信息获取的多元渠道与传统信息渠道的压缩挤占。为保证决策的正确高效、保证文书的正常运转，南京国民政府在获取外交信息方面有一套独特的运行体制。这一信息获取体制能很好地为中美外交决策提供强有力的信息支持。总结战时中美外交获取信息的途径，主要有以下几个渠道。

其一，资料库——参事室。中日战争爆发前夕，即有人向蒋介石进言设立“类似智囊团之组织”，而陈布雷也希望在军委会能成立一个专门进行搜集资料分类研究的部门。于是，1938年军委会参事室应运而生。参事室原本工作范围类似于目前世界比较流行的咨询公司。陈布雷曾在给蒋介石的呈中如是写道：“战事范围日广，各种专门问题，固待搜集材料，分类研究，贡献统帅，而各方条陈或请示裁决文件，有时亦非先签拟，则统帅无从加以审择决定者。”[1]165后来参事室在分担了之前侍从室二处五组相关职能后，逐渐开始以研究国际时事和外交政策为主，尤其在中美外交政策的制定以及外交文书的运转上起了不可替代的作用。例如，美国在修改中立法后国内争论不一，而针对此事，参事室及时向蒋介石上呈提出加强对美宣传、联络并疏通美国国会议员等五条建议。1942年，美国给予中国五亿美元援助前夕，参事室也就接洽、动用以及用途等及时拟定报告上呈蒋介石。

其二，信息中心——外交部美洲司、情报司。南京国民政府外交部作为行政院下属重要部门之一，也是法定意义上负责外交事务、制定外交政策的部门。尽管在抗战时期外交权受到军委会相关部门的挤占，但其下属的美洲司与情报司在抗战期间为中美外交的决策仍然提供了相当多有价值的信息。尤其是国内大部分涉美文书需经过外交部转呈蒋介石。这段时期外交部直接上呈或转呈了大量中美关于经济援助、军事合作等方面的文书，比如《外交部为美方要求在桂林兰州西安设立领事馆致蒋介石签呈》《外交部转呈经济部关于中美经济合作之意见》等等。而情报司作为外交部下属部门，它的建立标志着国民政府外交机构的逐步成熟。其散布在美国的情报人员不计其数，他们以主人翁的姿态积极投身中美外交事业。情报人员按照规定将获取的美国政治、经济、文化等信息与其他各国信息汇总，不定期出版并分送各部学习。

表1 国民外交协会主席、主任及其任职情况

2.外交决策模式：特殊时期的对美外交决策机构——军事委员会与传统决策权的溢出。抗战爆发后，原本拥有外交决策权的国民党中政会被暂停，代之以国防最高委员会。1939年的国民党五届五中全会指出“后期抗战开始，生死存亡所系之关头，尤宜组成中央党政军统一指挥之机构，使全国党政工作均与军事相切合，以受共同行动之效，故特设置国防最高委员会”，由此可见，当时军事乃一切政治活动之首，在国防最高委员会下隶属的军事委员会权力顺理成章得以加强。国防最高委员会中专管外交事务的外交最高委员会已经基本等于摆设，取而代之的是军委会下的侍从室、参事室以及国际问题研究所等。重大外交问题的决策上，蒋介石更多的是以军委会委员长的身份召集军委会各室参与小型会议。因此，此时的军委会实为外交决策之核心，军委会的组织框架如图1所示：

图1 军事委员会组织系统[3]94

侍从室号称国民政府“军机处”，可见其处理的都是机密重要事项。侍从室第二处第五组以及参事室负责中美外交的信息收集、文书撰拟以及决策工作。从与美外交文书统计情况来看，这些部门会将来自各方的中美外交信息（含情报、建议、报告等）按主题分送给委员长蒋介石，经过军事委员会委员长裁决，侍从室、参事室负责实际操作。而参事室每周均会参加参事会报以及侍从会报，就当周的国际形势尤其是美国国内对抗战形势的分析提出报告。

蒋介石身兼国防最高委员会委员长以及军事委员会委员长，他在中美外交决策方面拥有至高无上的权力，尽管有国防最高委员会议、监察院、立法院等名义上对中美外交政策进行监督，但他却拥有中美外交决策的“最后决定权”。从所搜集到的战时中美外交文书的分析数据上看，与蒋介石直接相关的文书达到总量的84.3%。同时这段时期他也依靠“外围人物”将“人身外交”演绎得淋漓尽致。抗战期间尤其是珍珠港事件后，蒋介石与美国总统罗斯福直接书信、电报往来更加频繁，无需通过其他机构。同时，无论是王正廷、胡适、魏道明作为驻美大使，还是宋子文、孔祥熙作为特使，均是由蒋介石直接认命，甚至其本人也兼任过一段时间外交部长，其夫人宋美龄也直接参与对美外交事务。

尽管蒋介石在对美外交上拥有至高无上的权力，但中美外交关系错综复杂，绝非以一人之力能够完成。是时参与蒋介石对美外交决策的核心人物主要有：张群、王世杰、陈布雷、孔祥熙与宋子文五人，而宋子文担任过驻美特使，张群、王世杰与宋子文又不同时间担任过外交部长，陈布雷与王世杰又分别领导过侍从室与参事室，对美外交核心决策五人组紧密团结在蒋介石周围。以蒋介石为核心、智囊团紧密围绕的中美外交决策模式在很大程度上解决了国防最高委员会上外交“策而不决”的矛盾，而且基本每次决策周期大大缩短，提高了决策效率。如珍珠港事件当天，蒋介石即召开了智囊团会议分析美国对日宣战的可能性。与此同时，蒋介石经常出现独断专行的行为。如1944年，蒋与史迪威彻底决裂后，未进行任何程序直接复函罗斯福要求召回史迪威。

二、战时对美外交文书运转特点

1.常规与特殊运转方式双线交叉灵活进行。南京国民政府在20世纪30年代推行的“行政效率运动与文书改革”进行到抗战时期已颇有成效，此时的中美外交文书运转已经基本形成多线并行双线为主的局面：一条线是一部分涉美外交文书由外交部代为转呈，而外交部转呈一般都是经侍从室、参事室决议后再提交蒋介石。对于军委会两大实权部门的决议，蒋介石一般都签署“同意”“照办”等，很少会否决。参与运转的机构和传递方式，如图2所示。

图2 战时对美外交文书运转流程图

另一条线是蒋介石以发布“手谕”“密电”的方式直接传达，驻美大使、特使也是绕过外交部转呈，通过“函”和“电”直接与蒋介石联系。这种方式最为简便快速，但也从另一方面反映出蒋介石专制权力之大。手谕也称手令，即主官亲笔书写的谕令。直接以手令指挥部属，是二十年代黄埔军校军事长官的习惯。抗战时期，蒋介石集党政军大权于一身，全权处理国是，可以“不依平时程序，以命令为便宜之措施”。手令从撰制到办理都与法定“令、训令”文种的写作不同，随意性很大。从撰制上看，以个人口吻呼对方官衔或称兄道弟，而法定令体文需严格写清楚受文机关名称。蒋介石的手令对盖印与否没有要求，只需署名“中正”即可，随后交由侍从室直接发出，而法定令体文需要签字及盖印作为生效标识。

从办理和管理上看，手令比法定令体文更加高效严密。蒋介石要求各机关对手令实行专册登记、专人负责、限期办理，并将办理情形按时呈复；对手令的实施情形按月查考；原件要回缴归档。各军政首长总是优先办理蒋介石的手令，将手令奉为“圣旨”。每逢“接到蒋委员长电报，先看电尾是哪一个机关主办的，如‘中正手启’是要特别注意的，如是‘中正侍参’（即侍从室主办的）也还重视，但如是其他部门主办的电报，就要看情形来决定进行的程度了”。兹选取9月11日蒋介石关于“增加美军在华肉食供应”事宜致昆明省政府主席的手令一件及对方复电一件，以窥其特性。

昆明省政府主席：据美军总部九月一日备忘录，略以昆明呈贡区美军已增至一万零六百人，每日所需之肉类计牛35头，猪50头，鸡1000只，而滇省府仍照前每日限制数量供应，并不增加，请予协助，设法供应等语。查此肉类供应攸关盟军营养，同作战力量甚大。惟牛只可饬市府在产牛较多之地方代为购买运昆明，其余鸡猪等项在昆明附近似可采购，此项关系较巨，希由该省设法协助，勿使匮乏，以敦睦谊。除函复，径与该省府洽办外，仰即遵办具报。中正。申虞。侍。参。(印）

重庆军事委员会委员长蒋：□密。前奉申虞侍来电，当饬主管遵办去后，兹据呈称，滇省向非产牛地区，年来供应盟方，概由黔省贩运而来，前恐影响农耕，妨及粮政，曾经略加限制。嗣准盟方请求，即已取消。惟据伤人沥陈，近因盟方人士日增多，办理欲感困难，实缘产源枯竭，以致供不逮求。查核所称，确系实情。至于猪鸡两项，仅有农户零饲养，素无专业，频月消耗之巨，亦远过于生产等语。复查所呈，均属事实。除仍遵电饬令务尽可能理予协助外，谨以肃闻。敬祈鉴核。职龙○，叩。酉。巧。省秘。（印）[4]323

派生于高斯消元法的因子表法[1-5]与LR[1,3-5]、LDU[1-2,4-5]、CU[4-5]三角分解法一样，都是求解常系数方程组的经典算法，因子表法中形成因子表的过程实际上就是含规格化的高斯消元法过程。由于因子表法与CU三角分解法计算过程非常相似，因此其计算过程更为简单，计算速度也更快[6]，得到了广泛地应用。

上文是蒋介石通过侍从室和参事室直接致昆明省政府主席龙云的手令，就美军在滇肉食供应不足问题令其立即协助美军办理，务必使肉食供应充足。随即龙云即修电函一封致蒋介石，解释了供应不足的难处，并表示尽力协助解决。区区采购肉食一事，蒋却以“手令”这一高规格的命令发布方式，足以看出蒋介石对于美国协助中国抗战的倚重，突出表现了美国的大国地位。

战时许多涉美事务蒋介石都以“手令”形式发布命令。“手令”虽独立于体制之外，但实际上已经侵夺了法定令体文的职能，从制发到办理，都凌驾于法定令体文之上。这种脱离规范程序依个人意志制发的文种，虽在战时加快了政务包括外交事务运转效率，在战时是一种机动、非常规、灵活性的做法。但是，其赫然凌驾于规范的、正式的公文之上，便是蒋介石专制集权之思维定势的反映和抬头，是以个人意志凌驾于集体意志之上的官僚主义做法。

2.扁平化文书运转方式凸显。由于特殊的战争形势对行政效率要求的提高以及蒋介石官僚资产阶级个人主义属性，使得抗战时期对美外交具有扁平化决策模式的特点。由此带来了扁平化的文书运转方式。扁平化管理是指通过减少管理层次，压缩职能部门和机构、使中间层级和人员尽可能减少的管理和决策模式。这样能够使决策层与执行者之间最大可能的完整传递思路和信息。蒋介石及以其为中心的军事委员会侍从室、参事室在对美外交事务做出决策后，直接发文至相关事务的操作者和责任人，而绕过了法定的发文程序和行文规则，跨越多层级多部门。这种行文方式可以称为“扁平化文书运转方式”。

蒋介石与对美交往事务的执行者之间直接文书往来，使文书批转转发层级大大减少，解决了机构臃肿尾大不掉的弊病，带来了文书运转效率的大幅度提高。在特殊的战争形势下有事半功倍的效果。这使得国民政府对美外交政策的执行者能够以最快、最及时的速度适应外交及战争形势的变化，使以蒋介石为中心的决策团队的意图被较为完整准确的传达至执行者，使分权与集权能够较为有机的融合。如胡适、宋子文、魏道明等均与蒋介石有大量直接往来函电。兹选取1940年4—5月杭立武上蒋介石呈文一份及军事委员会侍从室致杭立武复函一份略作说明。

中华民国廿九年四月十八日缮发

谨呈者：日前面陈某外籍财政金融家之言未能详尽，谨再书面报告。渠言就

研究之结果，已证明各地物价之平均高涨率，与法币数量之增加率几相符合。不如先试与美国接洽，即由现在进行商洽中之两千万美金借款拨一部分现金，以充外汇基金。如钧座以为此事不妨一试，乞亲约美籍顾问杨格商谈，杨格顾问现仍在渝，赴沪者则为林顾问也。

谨呈

委员长蒋

杭立武肃上

迳启者：顷奉委座交下为拟请约见杨格顾问由一件，并批示约星期六（十一）日下午四十半见等因，奉此。除通知侍从副官届时引见外，相应录批函请查照，转知并届时引见为荷。此致

杭立武先生

国民政府军事委员会

第二处 启

委员长侍从室

五月十日[4]329

杭立武在抗战期间任国民参政会参议员、美国联合援华会会长。这份文书是商请美国在借款中部分用现金借贷的方式致蒋介石的呈。国民参政会是抗战时期由国民政府成立，包括国民党、共产党和其他抗日党派和无党派人士代表在内的咨询机关。美国联合援华会则是美国支持中国抗战人士组成的民间组织。因此，杭立武可谓是冲在对美交往前线、能听见炮吼的“一线战士”。他以参议院及民间组织成员身份，绕过层层机构，直接撰文致蒋介石，蒋介石又授意其秘书机构——侍从室直接回复，其在处理事务的时效性、信息传递的精准度、决策的可操作性等方面的提高是不言而喻的。但不可回避的是，扁平化的决策方式及其带来的文书运转方式也会带来决策的随意性、主观性。权力缺乏制约和监督，不利于科学民主决策。

[1]徐咏平.陈布雷先生传[M].台北：中正书局，1977.

[2]王立诚.中国近代外交制度史[M].兰州：甘肃人民出版社，1991.

[3]熊婧娟.略论国民政府军事委员会参事室[J].中国矿业大学学报（社会科学版），2009（3）.

[4]中国第二历史档案馆编.中华民国史档案资料汇编 第五辑第二编（外交）[G].南京：江苏古籍出版社，1997.

沈悦，江苏开放大学研究实习员，研究方向为文书撰拟、社会教育。

10.16565/j.cnki.1006-7744.2017.14.38

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2017-03-10