试编自然资源资产负债表的难点破解

◎马和平

试编自然资源资产负债表的难点破解

◎马和平

在全国开展自然资源资产负债表的编制试点，是国家统计局落实党中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》的创新实践。有效破解自然资源资产负债表编制的难点，事关绿色发展和统计发展的大局。

自然资源负债表；难点；路径构建

党的十八届三中全会明确提出要探索编制自然资源资产负债表，党中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》对编制工作作出了具体部署。自然资源资产负债表的编制是我国经济社会发展新常态下，党中央、国务院赋予统计部门的一项神圣职责。开展自然资源资产负债表编制试点工作，对于各级统计机关而言，既是统计事业发展的一个历史机遇，也是一个全新的课题，有效破解自然资源资产负债表编制的难点，事关绿色发展和统计发展的大局。

试编自然资源资产负债表是生态文明体制改革的一项重要制度创新

自然资源资产负债表的编制，起源于自然资源的核算和国家资产负债表的研制，将自然资本价值编列在政府资产负债表上，逐步成为国内外学术界的共识和生态文明体制改革的一项重要基础性制度实践。

1.落实生态文明绩效评价的重要基础

编制自然资源资产负债表能够客观反映地区自然资源总量变动、变化因素和资源质量变化，可以作为各地区生态文明建设成效事后评价的有力措施；可以更好地监测地区发展战略、产业优化布局，衡量经济发展的资源消耗、环境损害和生态效益，为落实“创新、协调、绿色、开放、共享”发展新理念，提供基础数据和决策支持。

2.领导干部施行自然资源资产离任审计制度的前置条件

编制自然资源资产负债表可以从实物量角度反映自然资源利用情况和环境质量的变化，可以反映人为和自然因素导致的资源消耗环境恶化情况。自然资源资产负债表的相关指标可以为领导干部离任审计评价体系提供依据。

3.促进自然资源可持续利用与经济社会协调发展的政策工具

编制自然资源资产负债表可以从整体和全局的角度反映土地、水和森林资源等具有重要生态功能的自然资源的基本信息，以及资源修复和利用情况，为政府在资源可持续利用等方面的科学决策提供支持。

4.与国际惯例接轨建立健全资源环境核算体系的探索实践

探索编制自然资源资产负债表已成为全球发展趋势，编制自然资源资产负债表有利于更加精准地反映和监督自然资源与生态环境的变动信息。

5.统计部门拓展职能、服务全局和服务大局的政治担当

编制自然资源资产负债表是各级党委主要领导领衔的重大改革事项，把这项与离任审计、绿色发展密切相关的基础性工作交予统计部门，不仅让统计部门分担了国家发展和改革的重任，而且也为统计改革发展提供了重大机遇，是新形势下统计部门必须履行的重大政治担当和必须完成的重大政治任务。

统计部门要充分认识编制自然资源资产负债表的重大意义，以高度的政治责任感和历史使命感，精心组织开展好试点编制工作，及时总结评估试点效果和存在问题，形成可复制、可推广的改革经验，为正式编制我国自然资源资产负债表奠定基础、作出贡献。

试编自然资源资产负债表的难点

自然资源资产负债表是一个全新的概念，全世界范围内无论是理论还是实践均为空白。根据《自然资源负债表试编制度》，国家统计局在全国选择了8个自然资源资产负债表编制工作试点。试点地区要编制2011-2015年各年自然资源资产负债表，主要包括编制土地资源、林木资源和水资源等资产负债表，有条件的地区也可以积极探索编制矿产资源资产负债表。目前来看，试编自然资源资产负债表，主要存在五个难点：

1.理念认识不到位

统计部门和统计人员对试编自然资源资产负债表重要意义的认识还不到位，把试编工作混为一般的制表填报工作，对其作为一项新的核算制度工作的艰巨性、影响的持续性和约束行为的严肃性，还没能充分理解和把握。

2.技术方法不成熟

由于理论研究和实践的滞后，明确自然资源资产核算的相关技术方法还存在一定难度。自然资源资产产权的界定、容量的核算、价值量的核算技术方法等，尚未形成标准化程度高、应用成熟规范且各方普遍认可的方法体系。

3.统计数据不健全

对自然资源而言，只有长期的、系列的数据，才能反映资源账户的变化。现行的自然资源统计数据体系尚不完备，数据的口径、质量和连续性都存在较大问题，这对于编制准确可行、有效可用、在时间上连续的自然资源资产负债表无疑是巨大的挑战。

（1）数据缺失严重。《自然资源负债表试编制度》规定，数据来源为资源账户主管部门，试编过程中数据的获取主要是普查资料和年度公报，因此在非普查（清查）年份和未做监测的指标数据方面出现了严重缺失。缺失年度主要集中在2011年、2012年等较早年份，矿产、地下水和矢量化耕地利用现状图等相关联的指标数据。

（2）监测点代表性不强。自然资源监测方案没有统一的技术标准，根据需要确定的监测点位和数量，并不是长期不变，甚至每年都有变化，因此选取的监测点位的不连续性会影响数据可比性。同时，监测布点没有统一的制度体系，存在代表性、科学性不强和地区之间不公正等问题。

（3）数据生产时间滞后。现行试点的负债表中，《土地资源存量及变动表》2015年数据由省级国土资源厅在2016年7月份报国土资源部，经国土资源部核查后才能确认使用。由于数据审核过程时间较长，9月份才能得到正式批复。《耕地质量等别及变动表》中的数据，要在省级国土资源厅土地利用变更数据确认后才可开展调查评定工作，基本流程是次年评定，隔年报备国土资源部，得到批复后才能使用。目前，2014年数据还处于上报阶段，2015年耕地质量等别评定工作还未开展。

（4）部门间数据存在差异。部门之间存在指标名称一样，但数据不同；实物量一样但在不同部门归属指标不同，如退耕还林产生的“一地两证”甚至“一地三证”，一块土地既有林权证又有土地经营权证或者草地证，国土部门计入耕地，林业部门计入林地。畜牧部门和国土部门的草地面积也不一致。

（5）数据存在泄密风险。自然资源账户难免会涉及诸如界河等国家、军事和企业的涉密数据，在使用过程中要严格遵守党和国家保密规定，严控涉密数据泄露风险。

画阁作调 佟广平/摄

4.编制路径不通畅

试编试点工作选择了试点表在试点地区的直接实施，工作推进路径并非“以上率下”，四级同改，在现行的四级政治体制结构和统计数据“下算一级”的管理体制下，试点地区需要对上争取、横向聚合，将庞大的、分割在众多部门的第一手数据收集统一起来，工作难度非常大。

5.保障条件不具备

试编工作涉及面广，保障条件不具备主要表现在人力、物力和财力不足。

（1）技术力量薄弱。自然资源账户管理部门编制少人力不足本是普遍现象，加上基层相关技术机构设置也是递减趋向，对耕地质量等别、耕地质量等级、草地质量等级、矿资源存量级别等数据，基层国土、农业和林业部门均没有技术能力进行检测填报，只能请有资质有技术的第三方协作。

（2）技术装备缺乏。数据采集需要的技术装备、增加监测指标、点位和取样点所需增加的装备，基层单位一般都难以满足。

（3）财力支持不足。试编工作涉及数据采集、质量审核和结果报送、结果应用等全过程，有限的试点经费明显不足，需要国家和地方共同建立专项财力保障制度予以支持。

有效破解自然资源资产负债表的试编难题

试编自然资源资产负债表是一项全新的工作，资料缺口大，技术要求高，时间紧，任务重，富有挑战性。同时，试点就是试行，必须把试点作为重点突破带动全局的重要一招，确保改出成效、试出经验。

1.坚持需求导向，确保编制思路上“三个兼顾”

自然资源资产负债表要兼顾生态文明建设需要、地方资源禀赋和现行统计监测基础，按照有关国际组织制定的综合环境核算体系的国际标准，借鉴成熟可行的经验，将自然资源资产负债表编制纳入生态文明制度体系，与资源环境生态红线管控、自然资源资产产权和用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究等重大制度相衔接，统筹设计主要自然资源的资产负债核算路径，形成科学的编制方案。

2.坚持公平公正，确保编制方法上“三个一致”

国家统计局要协调相关部门，强化顶层设计，研究改进部门调查制度和编制方案，把经常性调查和普查结合起来，统筹调查频率，完善调查内容，优化调查方式，统一报送时间，以满足编制自然资源负债表工作的需要，确保编制自然资源的分类标准、核算口径和核算方法三个负债表编制的核心支撑一致。同时，可出台“1+N”的自然资源负债表，行成国家主表加地方编制的符合各地实际和特点的自然资源资产负债表的结构，多向多元检验国家总体编制框架和方法的可行性。

3.坚持功效优先，确保编制路径上“三个同步”

（1）简易表与试编表同步。湖北提出要率先“止痛止血”的目标要求，针对当前各地普遍存在、社会各界高度关注、亟须坚决制止和遏制的热点难点问题，瞄准优先目标和土地、林木、水等重要自然资源的实物形态保护，制定《自然资源资产负债表（简易版）工作方案》，开展主要自然资源资产实物量统计，涉及统计指标由试点的800多个减少为70多个，简单易行，率先有用；同时试编表在试点地区并行，探索成熟可推广的经验。

（2）试编与试行同步。如湖北省采用深层试点和全面推开同步，既从简单的基础性工作开始，特别是现在起就开展对领导干部自然资源资产离任审计，在全省上下营造加强资源环境保护、推进生态文明建设的浓厚氛围；又在四个试点地区从深层次进行全面、系统和科学的探索，为全省乃至全国提供了可复制、可推广的经验。

（3）试编与审计同步。自然资源资产负债表的结果要应用于领导干部自然资源资产离任审计，尤其是当前正值换届之际，更应抓住机遇建立自然资源基期基准，为生态环境损害责任终身追究制奠定基础。

4.坚持实事求是，确保编制质量上“三个提升”

为确保负债表的编制质量，建议出台全国统一的数据质量控制办法。

（1）提升源头数据的真实性。在数据采集环节，依据详实可靠的统计台账和科学的采集方法获取数据。

（2）提升流程审核的规范性。注重层层把关，规范统计数据审查评估环节，最大限度地降低负债表编制过程中可能出现的差错，把数据质量控制贯穿于编制的整个过程。

（3）提升管控责任的严肃性。明确资源主管部门负责收集基础资料并对数据质量负责，确保编表所需基础数据真实可靠，做到表内数据可追溯、可核查、可追责。

5.坚持支撑有力，确保编制保障上“三个到位”

自然资源资产负债表试编工作涉及面广、牵涉部门多，要在改革指导小组的统一领导下，密切配合，无缝衔接，形成合力，确保三个到位：

（1）人员到位。借助其他力量参与自然资源资产负债表编制只是一个权宜之计，不利统计事业的长远发展。各级统计部门应积极争取地方党委、政府的支持，在人员编制上给予倾斜，借助公开招考、特殊人才引进、人才引进绿色通道和政府购买社会服务等多种方式，破除自然资源统计人才瓶颈问题，保障自然资源资产统计工作顺利开展。

（2）责任到位。既要严格按照试点实施方案的分工和要求，不折不扣地做好职责范围内的工作，种好“责任田”，又要站在战略和全局的高度来思考问题，积极主动地配合好其他兄弟部门的工作，打破部门之间的沟通壁垒和屏障，搞好“大合唱”，做到分工不分家，协力谋事业。

（3）投入到位。对于编制工作所需的技术装备、第三方协助技术服务等试编工作的经费支出，需要国家和地方共同建立专项财力保障制度纳入财政预算予以支持。

（作者单位：湖北省宜都市统计局）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.08.024 编辑：云霞