关于职业教育国家战略的认识与行动

周宏伟

摘要：今天的职业教育已经远远超出社会刻板印象中的常规理解，而是在技能与职业层面将人的生涯过程与经济社会发展紧密联系在一起，因此各职教强国不断强化职业教育国家战略。文章梳理了各职教强国的职业教育国家战略，并总结提出职业教育国家战略认识与行动的具体内容。

关键词：职业教育国家战略；认识；行动

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2017）08-0013-06

当今全球经济正在进行深度调整，新的工作与生产方式不断涌现，职业教育的内容与形式也正在发生深刻变化。面对新一轮世界经济竞争，为了提高产品质量、增强国家核心竞争力，传统职教强国纷纷强化职业教育国家战略，实施职业教育国家行动。

一、主要国家的职业教育战略

职业教育在国家发展战略格局中的定位，源于不同国家对于职业教育在提升国家核心竞争力方面的作用的认识程度。同时，职业教育的国家定位也直接决定了国家采取的职业教育行动。文中“职业教育”是对“技术和职业教育与培训”（TVET）的简称。

（一）德国与瑞士：完善法制

作为“双元制”职业教育的代表，德国与瑞士从政府到社会各界都高度重视职业教育，两国的职业教育发展有很多共同点。德国和瑞士的职业教育国家战略很早就上升到法律高度，围绕“双元制”，两国都形成了完备的法律制度。早在1597年，《手工业者保护法》就确立了德国职业教育由经济界负责的重要原则，1953年的《手工业条例》再次重申了这一原则，1969年的《职业教育法》正式确立了“双元制”。瑞士更是以职业教育立国的国家，早在1848年的联邦宪法中就确立了技术教育的地位，1930年第一部联邦职业教育法颁布。进入21世纪，为了应对各种发展挑战，两国行动的重点都放在了职业教育法律的修改完善上。2005年，德国在1969年《职业教育法》和1981年《职业教育促进法》的基础上颁布实施了《联邦职业教育法》，同时还恢复了一度暂定执行的《企业教师资质条例》。建立国家资格框架、形成校企统一的课程方案、提升和改善职业教育质量等成为新时期德国职业教育改革与发展的方向。瑞士于2004年重新颁布实施了《联邦职业教育法》，首次提出了全新的高等职业教育概念，即非传统高等学校形态的高等教育，聚焦非学术教育的技能型人才培养。

（二）澳大利亚与英国：开发技能

澳大利亚与英国最为人熟知的职业教育经验是对传统学徒制的现代化改造，英国形成了“现代学徒制”，澳大利亚借鉴英国经验形成了“新学徒制”。澳大利亚职业教育在初期主要借鉴英国，但后来居上，几乎成为德国、瑞士之外职业教育最成功的国家。两国的职业教育国家战略都将技能作为国家竞争力的重要构成要素，致力于通过发展职业教育提升国家技能水平。澳大利亚的职业教育国家战略主要体现在《1998—2003国家策略》《构建我们的未来：2004—2010年国家职业教育与培训策略》两份文件中，形成了“为澳大利亚商业服务，使之具有国际竞争力；为澳大利亚人服务，使之具有世界级的知识和技能；为澳大利亚社会服务，使之具有包容性并能够可持续发展”[1]的国家定位。随后，澳大利亚政府又相继出台了2005年制定的《使澳大利亚技能化：职业教育和培训的新方向》和《使澳大利亚劳动力技能化方案》以及2011年颁布的《为了繁荣的技能——澳大利亚职业教育与培训路线图》，落实这些国家战略。英国的职业教育国家战略体现在2009年颁布的《英国技能战略》中，2010年11月发布了《为可持续增长而提高技能》《为可持续增长而投资于技能》两份关于技能开发的战略性文件。其中，“现代学徒制”被置于英国技能开发战略的核心位置，学徒制培训成为职业教育国家行动计划的重要组成部分。

（三）日本、韩国、新加坡：借鉴创新

日本、韩国、新加坡等国家与中国渊源颇深，这三个国家的经验对中国具有重要的启示意义。在资本集中国家，如日本与韩国，职业培训及认证掌握在企业手中；在资本分散国家，如新加坡，政府较为强势，始终控制着职业教育、职业培训及其认证[2]。这就形成了两种职业教育发展道路，日本与韩国相似，新加坡独具特色。2010年日本政府正式提出《职业能力提升战略》，同时为了改变职业教育企业与职业学校分离的情况，借鉴德国“双元制”经验，探索建立日本自己的“双元制”。另一方面，日本还借鉴英国的职业资格制度，开发实施了日本的职业资格制度——《职业段位制度》。但日本至今仍是世界公认的职业教育“企业模式”的代表，日本大企业都拥有成熟的内部技能培训体系。另外，日本人坚信技术人才只能由企业培养。韩国与日本的情况相似，三星、大宇、现代等大型企业均设有企业内部大学，并且拥有专科和学士学位授予权。韩国的职业教育国家战略在于“发展全体韩国人的关键工作能力”，为此借鉴德国经验，成立了地位和功能与德国联邦职业教育研究所类似的机构——职业能力开发研究院[3]。在新加坡，职业学校的设备条件、师资技能水平普遍好于企业，职业教育中的企业要素完全在职业学校内部实现，甚至可以独立为企业实施在职培训服务，在德国“双元制”的基础上探索形成了“教学工厂”模式[4]。其实质是在政府强大的财政支持下，将德国的校企“双元”融合为学校“一元”。新加坡的职业教育发展战略是为企业创造效益。

以上既有传统工业国家，也有新兴工业化国家，无一例外都将职业教育置于国家战略位置。金融危机后，面对新的挑战，这些国家纷纷将目光投向职业教育，将其视为提升国家竞争力的重要途径，以国家行动推动职业教育改革与发展。

二、对职业教育国家战略的认识

职业教育国家战略认識是一个国家对职业教育本质、内涵、功能以及价值等基本问题的理解与判断，接下来才是如何发展职业教育的问题。主要国家的职业教育发展，无论是基于就业、技能还是基于国家竞争力，都源于对职业教育的战略性认识。笔者从以下六个方面梳理当今世界对职业教育的战略认识。

（一）不仅仅是一种类型教育

我们该如何认识职业教育在整个国家教育体系中的定位，依赖于我们对职业教育本质属性的理解与把握。一直以来，教育专家普遍倾向于将职业教育理解为类型教育，强调职业教育与普通教育的等值性，反对将职业教育看作一种低层次的教育。但残酷的现实是，在普通学校教育系统的标准之下，职业教育属于“二流”教育。把握职业教育的属性，必须跳出普通学校教育系统的意识形态之外，用全新的职业视角替代学科视角观察职业教育。从这个角度理解，职业教育就是将人顺利导入职业生涯发展通道的专门教育。一个人可以不选择学术道路，但没有人可以完全放弃职业道路。少数人接受学术教育，最终只有极少数的人走上学术道路，而职业教育则是每个人必须接受的教育，这才是良好的教育生态。以瑞士为例，每年只有18%左右的学生进入学术型高等教育领域，剩下的学生主要接受职业教育[5]。当今的世界职业教育，不是与普通教育争取平等待遇的类型教育，也不是附庸在普通学校教育系统上的层次教育，而是渗透在整个教育过程和体系之中以及之后的终身教育。它包括了义务教育阶段的职业启蒙教育与职业情境体验、自我职业认知与职业意识养成，高中、大学阶段的职业指导与职业规划、职业能力开发与拓展，以及伴随整个生涯过程的职业咨询与职业培训等。同时，需要重申一个基本常识，职业教育属于能力教育而非知识教育，致力于开发包括技能在内的职业行动能力。

（二）除了工作还有生活

2012年5月在上海召开的第三届国际职业技术教育大会将“培养工作与生活的技能”作为主题，颠覆了人们对职业教育的理解——似乎只有培养工作技能才是职业教育的正途。事实上，将“培养生活技能”纳入职业教育范畴，恰恰反映了人们对职业教育不断深化的认识。因为回到教育的逻辑本源，无论何种教育，就其对个人的意义而言，追求幸福生活才是终极目标。很多关于青少年社会化问题的研究都发现，生活技能是影响个体社会化的重要因素。大量研究案例表明，生活技能缺乏是导致青少年社会化异常——如心理问题、问题行为、道德失范等的重要原因。因此，生活技能教育是幫助青少年顺利社会化的有效途径。在澳大利亚的职业教育国家战略中，技能已经被看作是个体融入社会的媒介，职业教育更是成为塑造“具有包容性并能够可持续发展”社会的战略举措[6]。德国人也认为，职业教育过程中的企业历练不仅包含了学习过程，还包含了重要的青年社会化过程，而这是学校环境不可能给予的[7]。可见，只有从工作与生活两个方面去理解，职业教育存在与发展的社会基础才更加牢固。

虽然职业教育被纳入学校教育系统后，整个学校教育的普通化使职业教育离真实生活越来越远，但与普通教育相比，职业教育仍然是切入生活技能教育、帮助青少年顺利社会化的最佳选择。如何更好地将培养工作与生活技能结合起来，理应成为未来职业教育改革与发展的重要课题。

（三）就业问题的职业教育根源

我国就业形势严峻已成为一种常态。从职业教育角度看，就业问题并不是在学校教育终结时突然出现的，而是在学校教育起始就已经埋下了。随着问题的不断累积并一再向学校教育末端推延，最后在毕业时集中爆发。就业问题不是仅仅关于就业的问题，它有着深刻的职业教育根源，涉及个人与职业之间相互匹配的复杂过程，是一个长期的教育课题。普通学校教育在目标设定、课程设置、教学组织、考试评价、价值导向上长期坚持学术精英主义的意识形态，奉其为“正途”，轻视工匠道路的职业选择。学术精英导向的普通学校教育从根本上不会在意就业问题，其办学目的就是培养学术精英，而精英是不存在就业问题的。高等学校也只是在临近毕业时才救急地提供一些简单的就业指导与咨询服务。当学术精英主义教育尘埃落定时，极少部分学生进入学术通道，绝大部分学生不得不仓促面对严峻的就业问题。很多学生甚至直到毕业也不知道自己真正的职业兴趣在哪里、适合什么样的职业，更不用说该做哪些职业准备。但他们却普遍形成了顽固的精英主义职业取向，等到直面就业时再强求他们“务实”，为时已晚。现代职业教育致力于帮助学生顺利完成“从学校到工作”的过渡，而就业问题正是普通学校教育在工作能力培养、自我职业认知与定位、专业支持、能力开发等方面一系列问题的集中表现和必然结果。从这个角度上来说，就业问题根本上就是职业教育缺失的问题。

（四）技术技能积累与创新载体

在2014年6月发布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中，职业教育被作为“国家技术技能积累与创新的重要载体”，反映了国家对职业教育作用的战略性认识，同时也是对我国产品国际竞争力现状的清醒判断。我国技术技能积累与创新呈现出明显的两级分化倾向。一方面，国家层面的战略性技术技能积累与创新突飞猛进、捷报频传，国防、交通、通信、航空航天等高精尖技术走在世界前列。与此形成巨大反差的是，我国普通技术技能积累与创新与发达国家相比差距明显。国人海外疯狂“爆买”的场景令世界侧目，其中固然存在价格、安全、消费权益保护等因素，但产品质量是一个不可忽视的重要原因。全球经济竞争归根结底是产品质量的竞争，核心关键在于技术。实践证明，国家战略性技术技能积累与创新可以由高校、科研院所、大型国有企业来完成，而普通技术技能积累与创新只能由“技术和职业教育与培训”即职业教育（包括企业职业教育）来完成。

（五）没有企业职业教育就没有职业教育

每当谈到职业教育，很多人言必称德国“双元制”，似乎对德国甚至整个西方职业教育了如指掌。但具体到学习德国及西方职业教育经验时，不少观念和做法却与他们大相径庭，有些甚至完全相反。关于德国“双元制”，有两个基本事实：一是企业是职业教育的法定办学主体，企业对德国职业教育负总责，其作用是根本性的；二是学校职业教育这一“元”的作用是补充性的。首先在法律地位上，企业遵循的是联邦《职业教育法》，职业学校遵循的是各州颁布的《州学校法》。其次，在招生上，职业教育企业每年招生约为总数的75%，而接受全日制职业教育的学生只有25%左右。在教学上，企业是教学的主体，企业学习时间占“双元制”职业教育全部学习时间的三分之二。最后，在学习结果的认证与考评上，企业职业教育的考试由行业协会任命的考试委员会负责，职业学校教师人数不得超过委员会人员的三分之一，且没有表决权。接受全日制职业教育的学生没有资格参加行业举行的“双元制”考试。德国人始终认为，企业是比职业学校更为重要的学习地点，学生在全日制职业学校中所获得职业资格和职业能力，远不及“双元制”职业教育。因此，德国竭力避免职业教育的纯学校化。德国“双元制”给世界职业教育的最大贡献在于“企业职业教育”的理念与实践，即没有企业职业教育就没有职业教育，没有学校职业教育就不是完整的职业教育。

一直以来，我们有关西方职业教育的错误认识，根源莫过于职业教育的学校化倾向：一方面全面扩张学校职业教育的理论与实践边界，另一方面有意无意地淡化、隐晦企业职业教育。结果恰恰遮蔽了世界职业教育成功要素中最重要、最本质的部分。目前，“现代学徒制”被纳入学校职业教育范畴，就是国内长期对职业教育片面学校化解读的结果。

（六）学术之外的另一条发展道路

功利地看，正规教育体系主要将学生导向两个人生发展通道：一个是学术通道，一个是职业通道。学术通道的发展意向是学者、科学家等研究者形象。整个普通教育体系都对知识与学术研究有着宗教般的崇拜，努力将少数潜在的知识和学术精英推向学术道路。可以说，普通教育体系为知识和学术人才专门设计了一个无缝对接的发展通道。一个潜在的知识和学术人才，在完成学校教育后可以直接走上研究道路，无需经历艰难跨越和漫长的岗位適应。对立志于知识和学术研究的少数人来说，普通学校教育体系真是一个为他们私人定制的“专属教育”。而对于大部分中途退出或惨遭淘汰的人而言，他们则不得不面对一个完全陌生的职业发展道路，不得不跨越学校与工作之间的巨大鸿沟。未进入学术发展通道的学生，完成普通教育毕业后被毫无过渡地直接推向职业通道，学校撒手不管，生涯发展全凭个人造化。正如香港城市大学校长郭位所说：“华人社会很多人在职场上的成就，都是进入职场后学习而来，大学对个人比较像化妆品一样，几年过去就看出真正底子。[8]”因此，对于进入职业通道的学生而言，面对“从学校到工作的过渡”，学术导向的普通教育能给予的帮助十分有限。职业教育则为多数人提供了学术之外的另一条发展道路，帮助人们顺利过渡到工作世界并实现生涯发展。因此，职业教育不是社会刻板印象中专门输出廉价劳动力的低层次教育，而是面向所有人，面向个体职业生涯发展全过程的教育。职业教育既包括知识、技能、素养等职业能力教育，也包括职业体验、职业认知、职业兴趣、职业倾向、职业价值观等职业意识教育，还包括职业定位能力、职业选择能力、职业规划能力等职业发展教育。可见，职业教育是每个人都需要的教育，是对个体生活与职业生涯全过程的关怀与支持，是学术之外、职业之中的另一条自我实现之路。

三、职业教育国家战略行动

综上所述，现代职业教育已经远远超出了学校职业教育的边界，囊括了企业职业教育，并渗透到整个普通教育系统之中。现代职业教育覆盖了个人生活与生涯发展全过程，使国家发展与个人自我实现紧密联系在一起。因此，无法依靠单一部门或系统推动职业教育，必须上升到国家战略，采取国家行动。

（一）设立职业教育国家机构

职业教育国家战略行动，首先不能依靠某个部门的内设机构去执行，必须在国家层面成立统一的管理与研究机构。我国有专家基于对职业教育“跨界”规律的认识，在2013年提出设立“国家职业教育局”的建议。其实，设立专门的职业教育国家管理机构是世界职业教育发展的普遍做法，德国联邦层面有职业教育研究所，瑞士有联邦职业教育与技术署，澳大利亚有联邦技能署，新加坡有职业技术教育局，菲律宾有技术教育与技能发展署，韩国也在1996年设立了由国务副总理主管的副部级机构——韩国职业教育与培训研究所。各国职业教育国家机构的设立有一个共同特点：那就是劳动就业等经济部门在整个职业教育管理过程中越来越扮演主导角色。如瑞士职业教育与技术署直接归属国民经济部管理；普遍趋势是由劳动就业等经济部门主导、教育部门参与的委员会管理，德国和澳大利亚都属于这种情况。实践证明，由单一教育部门管理职业教育，必然导致职业教育发展的纯学校化，最终陷入学科教学与学历教育的泥潭不能自拔，提升职业教育学历层次的冲动几乎不可抑制。根据职业教育的“跨界”属性，必须成立专门的职业教育国家机构，在经济部门主导、教育部门参与下，统筹国家职业教育的管理、研究、评价与监督工作。职业教育国家管理机构必须坚持职业性原则，在机构设置、人员组织、工作内容等方面保持鲜明的职业属性，竭力避免纯学校化倾向。

（二）开发职业教育国家标准

没有标准就没有高质量的职业教育，没有标准的职业教育必然是混乱低效的职业教育。职业教育国家机构的重要职能任务就是开发职业教育国家标准，这些标准包括职业资格标准、技能标准（职业能力标准）、专业教学标准、职业培训标准、课程标准、师资标准等。职业教育国家标准的开发过程，也是体现校企合作最明显的地方。在职业教育国家标准开发过程中，通常由行业企业组成的专业机构负责开发，由职业教育国家机构审核并颁布执行。澳大利亚是由雇主、雇员、政府代表组成的国家行业技能委员会负责开发，德国企业使用的职业教育标准即《职业教育条例》（职业教育框架计划），则是在联邦职业教育研究所领导下，由来自雇主和雇员组织的培训专家组成联邦专家委员会负责起草制定，最后由政府以法律的形式颁布。职业教育国家标准是职业教育发展的“基础设施”，只能由国家组织行业企业的培训专家进行开发。职业教育国家标准开发属于国家行为，普通职业学校完全没有能力从事这项工作。

（三）建立“双元”职业教育制度

完整的现代职业教育包括了“企业职业教育”和“学校职业教育”两“元”。其中，企业职业教育是主体，承担技能形成的重要教育使命；学校职业教育是参与者，配合企业职业教育做好知识、能力、素养等职业准备教育工作。“企业职业教育”是依据国家职业教育标准在有资格的企业中实施、以在岗培训为主要形式的公共职业教育制度，直接决定技能形成质量。没有完善的企业职业教育制度，课程改革、工学结合、校企合作等职业教育改革项目，一旦超出学校职业教育边界，便进入死胡同寸步难行。实践证明，“双元”职业教育制度符合技能形成规律和职业能力发展阶段理论，是世界职业教育发展的基本经验和趋势。建立“双元”职业教育制度，关键要清晰界定学校职业教育的边界，明确学校职业教育的职业准备功能，严格限制学校职业教育的扩张冲动，坚决防止学校职业教育介入干扰技能形成教育过程，导致职业教育走向纯学校化。其次是在法律上承认企业实施职业教育的主体地位，赋予独立招生资格，这也是德国、日本职业教育成功的根本原因。第三是在立法、组织管理、经费机制等方面形成有力保障。第四，要大力培育行业协会等专业组织，在法律和管理上强化其教育属性，赋予其教育功能与职责，使其有能力监督职业教育过程、考评职业教育结果。

（四）在普通教育中推行生涯教育

无论是出于解决当前就业问题的需要，还是从长远的工作与生活教育，甚至是人的发展道路的高度，在普通学校教育中普遍推行生涯教育都是一项影响深远的职业教育国家战略行动。在生涯教育方面，美国和日本一直走在前列。美国实施职普合一的单轨制教育，即技术与生涯教育（CTE）通过在综合高中等教育机构中提供CTE课程供学生选修完成。结果显示，选修CTE课程的学生在升学和就业两个方面的表现都有所改善。日本从初中开始推行生涯教育：一是开展进路指导（职业指导），包括真实情境的职业体验和就业体验；二是开设预备课程。职业生涯教育属于职业教育的重要内容，推行职业生涯教育必须树立“大职业教育观”，将职业教育延伸到义务教育阶段与职后阶段，为学生和雇员提供充足的生涯教育课程或项目服务。根据美国和日本的职业生涯教育经验，生涯教育主要有几下几方面的内容：第一，在时间上，生涯教育应从普通学校的高中阶段或初中阶段开始；第二，在内容上，生涯教育包括了职业指导与规划、职业体验与职业兴趣拓展、职业咨询以及能力提升培训等方面的课程、体验、训练和辅导；第三，在资源上，生涯教育需要专门的职业指导中心和真实情境的职业体验中心，需要配备专业的生涯指导教师，提供相应的课程、项目、体验活动以及一对一的指导与咨询服务。生涯教育直接服务于每个人职业与生活的全过程，是真正充满人本关怀的教育，也是最接地气的“负责任的教育”，理应大力推广普及。

（五）走高技能平衡之路

为了实现我国经济增长动能的新旧转换，推动我国经济迈向中高端水平，《中国制造2025》提出要实施“创新驱动、质量优先”的制造强国战略。根据德国和日本的工业化经验，选择产品创新与质量优先的经济发展战略，必须走高技能平衡之路。阿斯顿和格林（Ashton，Green）在1996年提出了现代社会维持高技能平衡的制度框架，即“给高技能者以高工资，获取高工资和其他工作报酬的个人知道职业教育和培训的收益大于成本，政府的目标是避免实际工资率的减少和控制工资推动型通货膨胀。[8]”同时，高技能平衡还要推进技能需求与供给之间的平衡，不仅要提高职业教育与培训体系的技能供给质量，还要求企业普遍采用高绩效的工作组织方式，以增加对高技能的需求。否则，就会造成技能需求与供给的严重不匹配。换句话说，如果没有与高技能相匹配的岗位设置和工作组织方式以及产品竞争战略，一味提高劳动力技能水平也无法形成现实的竞争力，甚至造成技能过剩、闲置与浪费。这里有一个明显的证据：美国的技能水平和英国大体相近，但其生产力要大大高于英国[9]。原因就在于，相对于英国，更多美国企业采用了高绩效的工作组织、岗位设计以及竞争战略。还有一个成功例证：新加坡政府一方面主導了高技能人才的供给，另一方面又对企业施加强大的影响力，促使其提高对高技能人才的需求。中国经济发展模式与新加坡相近，政府影响力强大，具有走高技能发展道路的制度优势。

2016年8月24日召开的国务院常务会议提出要“强化职业教育和技能培训，建立学校和企业‘双元的技术人才培养机制，推出体现技工价值的薪酬、荣誉等制度。”李克强总理在此次会议上指出：“德国的‘双元制职业教育模式，就是把学校教育和工厂企业职业培训结合起来。”他还着重强调，多方面培养职业技术人员已经是迫在眉睫的需求，必须深化这一领域的改革。由此可以得出结论：一是认识上，职业教育决不能停留在失败者教育或为普通教育兜底的幼稚水平上自缚手脚，也不能停留在就业问题临时救急的政策短视阶段上固步自封，必须从国家与个人发展的战略高度认识职业教育；二是体制上，不能再将希望仅仅寄托在单一教育系统上，必须在制度设计、组织管理、机构设置上跳出部门框架、学校框架、教育框架，树立“跨界”思维；三是行动上，建立和发展企业职业教育制度是重中之重，因为这是我国发展职业教育的根本出路，也是解决目前我国职业教育课程改革、校企合作、工学结合等一系列问题的治本之策。认识有了，现在是采取国家行动的时候了。

参考文献：

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[2]（英）海伦·瑞恩博德，艾莉森·富勒，安妮·蒙罗.情境中的工作场所学习[M].北京：外语教学与研究出版社，2011：26-27.

[3]郭扬.韩国职业教育发展三大要素[J].职教论坛，2007（7）：53-54.

[4]刘占山，王文槿.走进狮城——新加坡职业教育考察报告[J].职业技术教育，2015（21）：70-76.

[5]姜大源，吴全全，王泽荣，等.当代世界职业教育发展趋势研究[M].北京：电子工业出版社，2012：382.

[6]姜大源，吴全全，王泽荣，等.当代世界职业教育发展趋势研究[M].北京：电子工业出版社，2012：15-19.

[7]关晶.西方学徒制研究——兼论对我国职业教育的借鉴[D].上海：华东师范大学，2010.

[8]和震.国际组织的职业教育政策：基本范畴及其意义[J].教育发展研究，2006（11）：6-10.

[9]海伦·瑞恩博德，艾莉森·富勒，安妮·蒙罗.情境中的工作场所学习[M].北京：外语教学与研究出版社，2011：315.

（责任编辑：杨在良）