辽宁自贸区发展针对差异化的路径选择

摘 要：自2013年以来，我国先后批准设立了三批共11个自贸试验区，自贸区建设正由点到面在全国推广。自贸区所形成的改革试点经验不仅需要在全国推广，还需要避开同质化，实现因地制宜地发展。新批準的7个自贸区中，辽宁自贸区承担东北经济破题之作，其对开放和改革的龙头意义重大。通过分析辽宁自贸区的发展条件和其面临的差异化问题，借鉴第一批和第二批自贸区建设的先进经验做法，探索辽宁自贸区适合自身条件的发展路径，努力在全国自贸区建设中走在前列，以自贸区带动区域经济发展，探索东北振兴新模式。

关键词：辽宁自贸区；差异化问题；路径选择

2017年3月31日，国务院正式发布《中国（辽宁）自由贸易试验区总体方案》，辽宁自贸区实施范围为119.89平方公里，涵盖大连、沈阳、营口三个片区。辽宁自贸区不仅承载着振兴东北老工业基地等国家区域发展战略，而且承载着对接“一带一路”建设、引领东北进入全面开放时代的重要使命。在自贸区的体系下，如何让国家给予的制度创新红利有最大限度的释放，根据自身特色，明确发展定位，走出一条符合辽宁特色的自贸试验区道路，这也是各自贸试验区值得探讨的问题。

一、建立辽宁自贸区的自身发展条件

（一）优越的地理区位

辽宁处于最具经济活力、发展最快、潜力最大的东北亚地区的中心地带，拥有独特的地理区位优势。辽宁拥有丰富的岸线资源，在2920km的海岸线上分布40多个大小不一的港口，辽宁自贸区所含的沈阳、大连、营口三个城市能够实现优势互补，沈阳的产业基础和科研实力比较雄厚，大连和营口是港口城市，拥有优越的地理位置，具有发达的陆海空体系。加快辽宁自贸区的建设，能够将三个片区连接起来，形成一个大通道，国内外货物可以走海运到大连或者营口，再经铁路向北到满洲里，再到俄罗斯或欧洲。2016年，辽宁省对“一带一路”沿线国家境外投资项目54个，中方投资额13.79亿美元，占全省同期投资总额的34%；外贸出口132.5亿美元，占全省外贸出口总额的30.8%，因此辽宁自贸区的开放与发展不仅只面向东北亚，也能瞄准“一带一路”上的一些国家，搭建面向俄罗斯、日本、韩国的交流合作平台，构建连接亚欧海陆空大通道为促进我国东北地区与东北亚地区的合作和开放提供新动力。

（二）完善的交通网络

辽宁拥有四通八达的铁路、公路以及航空、航运系统，具有陆运、海运、空运的优势。沈阳拥有东北地区最具影响的空港（桃仙国际机场）、东北地区最重要的高铁站（沈阳南站）、东北地区最大的铁路货运编组站（苏家屯站）。大连港是东北地区最大的集装箱枢纽港，拥有国际国内集装箱航线100多条，航班密度为300多班/月，航线网络覆盖国内外100多个港口，外贸集装箱吞吐量占东北口岸的97%。营口港是东北地区最大的货物运输港，辽东湾经济区的核心港口，营口港已经开通了经过满洲里口岸过境的中欧班列11条，开通海运集装箱航线53条，初步形成联通东亚的集装箱海运网络。辽宁省积极融入“一带一路”建设，“辽满欧”“辽蒙欧”“辽海欧”三条运输通道建设取得突破性进展。2016年，“辽满欧”交通运输大通道中欧班列完成3.22万标箱，占满洲里口岸出境货物的50%以上。“辽蒙欧”“辽海欧”也正在积极建设之中，辽宁自贸区的建设能够发挥枢纽联动功能，创造内外开放优势，拓宽经济发展空间。

（三）较为丰富的产业类型

辽宁的工业基础比较雄厚，尤其是装备制造业拥有良好的基础，通用设备制造业、专用设备制造业、交通运输设备制造业都有较高的知名度和市场影响力，可以有效承接发达国家的制造业转移，有利于外资进入。辽宁在促进传统产业升级的同时，努力培育新兴产业，包括生物医药、新型材料、电子信息、智能机器人等战略性新兴产业也逐步发展壮大。辽宁产业结构不断调整，第三产业占地区生产总值的比重和就业比重都有明显增长，高端装备制造、机器人等新兴产业产值增长都超过10%。沈阳新松机器人公司、大连重工起重集团等企业凭借先进的核心技术和产品开发能力，在行业中都取得了不俗的成绩。辽宁现有的冶金和化工企业可以与创新企业对接，为新材料产业提供上游原材料，充分满足他们的研发需要；创新企业在下游与制造业企业对接，企业则可以凭借智能制造突出重围，使创新能够得到工业应用。辽宁自贸区的建设有助于引导产业转型升级，推进供给侧结构性改革，打破东北地区经济发展的瓶颈，对振兴东北、提升东北老工业基地发展竞争力有重要意义。

（四）对外开放水平有所提高

“十二五”期间，辽宁省利用外资的规模不断增长，尤其是装备制造业、现代服务业、信息传输、计算机和软件业、批发零售业等实际使用外商直接投资额有明显增长。辽宁省对外投资规模也不断提升，在“走出去”的过程中，不仅鞍钢、北方重工、特变电工等大型国企在境外抢滩国际市场，沈阳远大企业集团、大连远东工具有限公司、抚顺罕王傲牛矿业股份有限公司、丹东曙光集团、葫芦岛七星集团等民营企业也走出国门，成为境外投资的主力军。辽宁企业主要投资领域集中在房地产业、制造业、有色金属采选和加工行业、废弃资源综合利用业和农业，主要投资国别和地区包括中国香港、美国、吉尔吉斯斯坦、西班牙等国家和地区。通过境外资源开发、海外并购、对外工程承包等形式，辽宁企业不仅壮大了自身实力，也带动了辽宁省与投资相关的成套设备等产品出口增长和出口加工贸易增长。在此基础上，辽宁自贸区发展依靠自身的优势，借助“一带一路”战略，通过加强与沿线国家投资贸易合作，对振兴东北经济将发挥至关重要的作用。

二、辽宁自贸区发展面临的差异化问题

（一）国企数量大，国企改革亟待深入

在我国已批准建立的自由贸易区中，辽宁的国有经济比重过大，使得经济运行内生动力不足、结构调整艰难。统计资料显示，辽宁省的国有经济占比超过30%，规模以上工业企业国有及国有控股企业有800多户，资产两万多亿元。沈阳机床、北方重工、沈阳鼓风机、华晨汽车、大连船舶等耳熟能详的国有企业为辽宁的经济做出了重要贡献，但是在当前经济新常态下，这些成立于建国初期的国企大多面临设备陈旧，技术落后、产品单一等困境，缺乏对市场的敏锐度和竞争力。近几年，辽宁国有企业经济效益下滑，亏损企业面达50%左右。目前民营经济不够发达是东北地区发展的一个短板，这与广东、浙江、福建等民营经济活跃的省份明显不同。当经济增速下滑时，民营经济由于具有相当的市场活力，经过市场调整能够迅速回升。国有企业习惯于依靠国家的特殊政策和能源资源优势，缺乏市场竞争力，调整速度慢。深化国资国企改革，推动民营企业发展，增强经济活力是辽宁省亟待解决的问题。

（二）产业结构调整缓慢，产业急需转型升级

与上海、广东等沿海地区不同，辽宁经济主要依靠发达的重工业，对轻工业和第三产业的发展不够重视，产业结构调整缓慢。虽然近年来辽宁省一直在不断调整产业比例，但和全国整体情况相比，差距仍然稍大。辽宁第一、第二、第三产业增加值增速均很低，而且第一产业和第二产业的增速为负值。目前辽宁的装备制造业、冶金、石化、农产品四大支柱产业由于缺乏技术含量，需求市场变化等原因丧失竞争优势，面临发展瓶颈。尽管辽宁的装备制造业量很大，但是附加值比较低，而冶金、石化等行业产能严重过剩。农产品则因为标准化、规模化程度不够，面临附加值不高，发展受限的压力。这些钢铁、煤炭、有色金属等传统行业，多数属于产能过剩行业，产业链短，又多处于价值链低端，导致辽宁结构性衰退问题。以供给侧结构性改革为导向，提高新兴行业比重，降低产能过剩的传统行业比重，构建高端制造业、战略性新兴产业、现代服务业和传统优势产业协调发展新格局，是辽宁省产业结构调整，产业转型升级的主攻方向。

（三）对外贸易增长乏力，国际竞争力有待提高

从辽宁省“十二五”期间对外贸易指标来看，虽然贸易总额有所增长，但增长率却呈现快速下滑趋势，尤其是近两年变化幅度比较大，出现了负增长。即使是表现较好的2011-2012 年间，辽宁省外贸出口增长率也未超过全国的平均值14%，外贸进口增长率与全国平均值14. 1%相比，相差很远。外贸商品结构仍不均衡，农产品、纺织品等劳动密集型产品的出口比重过大、出口商品附加值低，缺乏竞争力。加工贸易依然是辽宁省主要贸易方式，但是加工贸易对外资依赖程度较高，无法获得更多贸易附加值，不利于增强外贸企业自主发展能力，提升辽宁省的国际竞争力。进口贸易中，一般进口仍然占主导地位，进口增速低于出口，油品、矿产品等资源型产品进口增长明显，高技术含量、具有研究潜质和先进管理技术的产品进口有待提升。辽宁省服务贸易发展不足，贸易规模和贸易竞争力还远远落后于上海、北京、广东等其他省市。辽宁经济对于传统出口市场的依存度较高，亚洲是辽宁省的主要出口市场，占比超过60%。辽宁省对俄罗斯、中东欧、非洲、南美和中亚等新兴市场的开拓尚处于起步阶段。

（四）人才流失速度快，创新能力有待提高

辽宁省目前面临着高层次人才缺乏、人才外流、人才吸引程度不高等问题。辽宁省的高端人才储备状况与先进省份相比，存在不小差距，無论是从总量上还是从结构上都难以满足自身发展的需求。辽宁拥有享受国务院特殊津贴的专家达8035名，列全国第5位，但人才流失的速度快，很多人才在聘期结束后会选择条件和政策更好的科研单位。辽宁省经济发展滞后，人才待遇、薪资等方面不如东部沿海省份，吸引人才的优惠政策不如西部地区，一些中高端人才流向北上广等一线城市，甚至流向西安、重庆等西部城市。人才的流失导致了科技成果异地转化，专家估算东北高校和科研院所的成果中有70%-80%没有在本地转化。体制机制障碍、办事难、效率低、企业对创新和研发的投入不足等也是导致人才流失和科技成果异地转化的原因。一些高端人才带着成果到长三角、珠三角等地区，不仅转化速度快，转化的效益和产出也都非常好。提振经济水平，完善就业创业环境，是吸引人才的有效条件，对于正在通过创新驱动实现转型的辽宁省至关重要。

三、辽宁自贸区发展针对差异化的路径选择

（一）探索大部门制，创新管理制度

我国现行的多数自贸区，是由自贸区所在地政府及其相关部门集中管理，这在一定程度上影响了自贸区内的办事效率和制度创新红利的充分释放。上海自贸区则采用“管委会+局”的模式，即上海自贸试验区管委会以及具有独立主体身份对外开展业务管理工作的“局”，如财政和金融服务局；广东自贸区则采用“一区多园”模式，即广东省政府设立自贸区管理机构，自贸试验区各片区设立专门机构负责属地范围内的自贸试验区具体事务。辽宁自贸区应借鉴上海和广东的经验，探索大部门制，设立自贸试验区管理机构，予以统一监管和领导，提高自贸区投资的开放度和透明度，进一步改善经商环境。辽宁自贸区可以成立自贸区省级领导协调机构，如自贸区管理委员会负责统筹协调自贸区内外的各项事宜，同时成立沈阳片区、大连片区、营口片区相应自贸区管理局，最大限度地简政放权，保障政策措施落地。各片区尝试“一站式”审批制度，将自贸试验区内的行政审批事项，统一集中到一个地点、一家牵头、多项联办、形成审批工作的流水线；实现“一窗受理、一窗出件”，即一个窗口接收企业相关资料后，在办公系统内部流转，审批后通知申请人到指定窗口领取材料。自贸试验区管理机构牵头，建设自贸试验区信息平台，使三个片区的信息实现即时推送和共享，最大程度地便民利企。

（二）建立鼓励类发展目录，引导产业转型升级

上海自贸区凭借其服务业在全国的领先地位，打造现代服务业的新高地；天津自贸区注重推动融资租赁业与国际领先区域接轨，确立租赁业发展的新优势；福建自贸区则着力打造我国东部最具竞争力的综合性多功能航空产业园等，都有自身的产业特色。辽宁自贸区在对外放开投资的过程中，应依托自身优势，研究建立鼓励类发展目录，引导辽宁从传统的重工业向高端制造业、高新技术产业和现代服务业转变，打破产业结构的僵局。具体而言，在鼓励企业类型方面，辽宁自贸区要成为国资国企改革试验田，在自贸区开展混合所有制改革试点，鼓励国有企业以多种形式转让部分辅业，积极引入各类资本参与国企改革，将所获得的资本投入自贸区。在鼓励产业类型方面，辽宁自贸区应集中优势资源扶植以新材料和智能制造为代表的地方重点产业，鼓励和引导投资者进入以新一代信息技术、新材料为代表的新兴产业，以先进制造业、机器人及智能装备、航空装备为代表的高端制造产业，以信息、金融、物流为代表的生产性服务业。通过吸引高端装备制造业、航空产业等战略性新兴产业、现代服务业等产业在自贸区内集聚发展，形成“原材料生产企业、创新企业、制造业企业”的产业链，推动产业优化升级。另外，辽宁自贸区还应该努力打通“产学研”链条，通过充分发挥辽宁省教育大省的人才优势，搞好科学研究机构与企业的资源整合，提升自主创新的促进力量，逐步从资源驱动、资本驱动向创新驱动转变，为市场注入活力。

（三）对标更高程度便利化，创新海关监管制度

上海自贸区实施“一线放开、二线安全高效管住”，建立了统一高效的口岸联检机制；福建自贸区则创新快速验放通关模式，不需查验的货物即卸即放；辽宁自贸区对内是东北地区海陆联运中心，对外是与东北亚国家经贸往来和开放合作的重要枢纽。借鉴上海和福建自贸区的经验，辽宁自贸区可以推行“境内关外”模式，对企业实行“先入区，再申报”的政策，对需要查验的货物实施快速机检，不需查验的货物直通放行，实现货物一次申报、一次查验、一次放行。用信息化手段创新货物贸易监管制度，建立货物通关电子信息服务平台，建立商品及编码大数据库，实现对业务操作流程的全程管控。口岸管理部门实施信息互换、监管互认、执法互助，推行“关检联合查验”，海关与检验检疫部门协同查验，使通关作业各个环节由“串联”变为“并联”，简化国际贸易手续，降低国际贸易成本，提升产品进出境便利化程度，把自贸区建成对外开放的综合平台。

（四）推进金融领域开放，助力金融市场化改革

上海自贸区主要在货币跨境结算、跨境货币双向资金池、利率市场化等方面实施创新，推动金融货币管理体制改革；广东自贸区则侧重资本项目开放、货币可自由兑换与减政放权等方面；天津自贸区则关注民营银行、离岸金融、融资租赁业务创新；辽宁自贸区应借鉴经验，减少行政审批干预，提高自贸区内企业、银行办理外汇业务的便利度。具体而言，金融机构应抓住制度创新的机会推出创新产品，推動投融资兑汇的便利化。辽宁自贸区可以尝试建立自由贸易账户体系，允许企业根据实际业务需求，对自由贸易账户内资金进行自由兑换，增厚企业的出口收益，满足企业对外币资金保值增值的需求；扩大境内人民币境外投资的范围，鼓励企业参与境外投资、贸易和资产配置，实现跨境实业投资和金融投资；扩大境外人民币投资境内的范围，拓宽跨境融资渠道，满足境外人民币保值增值的需求。辽宁自贸区还应推动跨境人民币业务创新发展，可以考虑率先推进与东北亚地区的投资贸易自由化，推动人民币作为自贸试验区与东北亚国家跨境大额贸易和投资计价、结算的主要货币，建立以人民币计价的交易平台，支持以人民币计价结算的跨境商务活动。

（五）优化税收制度，创新税收服务措施

上海自贸区对于区内企业或个人股东实施有效的税收优惠政策，如符合规定的企业应缴纳的所得税可分期支付；天津自贸区则以“快e通”为重点，提高工作效率；广东自贸区创新税收服务措施，营造了更为便利的税收政策环境。第一批和第二批自贸区在税收优惠政策方面有所调整，但优惠力度不大。自贸区内企业仍需缴纳所得税，对进出口货物也无明显关税优惠。辽宁自贸区可以在这方面先行先试，探索自贸区内的税制改革，实现多方共赢，给予区内企业适当税收优惠或特定范围内进行税收减免，尤其是为自贸区鼓励发展的的高端制造业，科技含量较高的创新企业提供税收优惠，提升辽宁自贸区在国际市场上的吸引力和竞争力。在自贸区内试点推行国地税同办模式，尝试精简税务机构，打破部门壁垒，实现数据同享，使纳税人能够一次性办完所有业务，节约时间和成本，提升纳税人的满意度。在自贸区内提供“互联网+税务”，实现电子办税服务、自助办税服务等创新税收服务措施，降低行政成本，提升征管效能。

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