落实生态文明建设新要求不断提高草原监督管理能力和水平

文│于康震（农业部副部长）

落实生态文明建设新要求不断提高草原监督管理能力和水平

文│于康震（农业部副部长）

在党的十九大召开之前，全国草原监理系统的同志聚集一堂，总结成绩经验，研判发展形势，理清工作思路，明确今后一段时期的工作任务，意义特别重大。会上，六个省区的代表做了经验交流发言。其中，四川省介绍了草原执法监督情况，内蒙古介绍了挂牌督办草原违法案件的情况，新疆介绍了加强草畜平衡监管的情况，甘肃省介绍了草原监测的经验做法，青海省介绍了加强草原火灾防控的情况，黑龙江省介绍了非法征占用草原约谈地方领导的情况。他们的经验做法很好，有不少创新点，值得大家相互学习借鉴。下面，我讲四点意见。

一、总结成绩经验，坚定做好草原工作的信心和决心

党中央国务院高度重视草原工作，中央领导同志多次对草原工作做出重要批示，国务院出台一系列促进草原牧区又好又快发展的支持政策。全国人大、全国政协领导同志对草原工作高度关注，十分关心，每年都组织开展草原工作检查调研，帮助呼吁解决草原重大问题。去年，全国人大就《草原法》修订工作进行了专题调研。在全国政协广泛深入调研的基础上，全国政协主席俞正声亲自主持召开双周协商座谈会，围绕加强草原生态系统保护和修复建言献策。可以说，党的十八大以来的五年，是我国草原生态保护和建设力度最大的五年。五年来，仅中央财政投入的草原生态保护建设资金就超过1000亿元，草原生态修复速度明显加快，全国草原生态环境持续恶化的局面得到有效遏制。五年来，全国重点天然草原平均牲畜超载率累计下降了15个百分点；全国天然草原鲜草产量连续6年超过10亿吨，实现稳中有增；2016年，全国草原综合植被盖度达到54.6%，较2011年提高3.6个百分点。这五年，各级草原部门依法履行职责，努力克服困难，积极开拓创新，各项草原工作取得突破性进展，在平凡的岗位上创造了不平凡的业绩。

（一）草原保护力度不断加大。坚持节约优先、保护优先，是生态文明建设的基本要求。基本草原保护制度加快落实，全国已划定基本草原35亿多亩，约占全国草原总面积的58%。继续完善草原承包经营制度，全国已承包草原达43亿亩。加强草原自然保护区建设管理，宁夏云雾山草原自然保护区晋升为国家级自然保护区。草原征占用审核审批工作逐步规范，监管措施不断加强。以贯彻草原司法解释为契机，不断加大违法案件查处力度。五年来，全国共立案查处各类草原违法案件8万余起，其中向司法机关移送涉嫌犯罪案件2200起。农业部连续4年对破坏草原资源的35起典型犯罪案件进行通报曝光，充分发挥典型案件的警示教育作用，对破坏草原的违法犯罪行为产生了极大的震慑作用。

（二）草原建设水平逐步提高。认真落实《草原保护建设利用总体规划》，实施草原保护建设重大工程。五年来，中央财政投资100亿元，在13个省区连续实施退牧还草工程；投入20亿元资金，启动实施京津风沙源治理二期工程进行沙化草地治理；大幅提高退耕还草投资标准，投入23亿元资金启动实施新一轮退耕还林还草项目。同时还启动实施了西南岩溶地区草地治理、已垦草原治理等工程。通过工程措施增加草原植被，促进草原生态加快修复。与非工程区相比，工程区草原植被盖度提高10个百分点以上，牧草高度提高40%以上，鲜草产量提高50%以上。近3年草原防火基建投资近8亿元，是前10年投资总和的2倍，初步建立了部、省、市、县四级联通的草原防火应急指挥平台，极高和高草原火险区草原防火物资储备库站建设率由40%提高到70%，防火物资装备水平大幅提升。

（三）草原利用更加科学合理。积极转变草原畜牧业生产方式，减轻对天然草原的放牧压力。全面落实第一轮草原生态保护补助奖励政策，草原生态得到改善，牧民得到实惠。从2016年开始，国家启动实施新一轮草原补奖政策，完善优化政策内容，提高草原禁牧补助和草畜平衡奖励标准，加大绩效奖励力度，扩大政策实施范围。2016年草原生态补奖政策资金投入达到187亿元，比上年增加21亿元。禁牧休牧制度和草畜平衡制度在草原牧区全面实行，草原禁牧管理面积达到12亿亩，草畜平衡管理面积达26亿亩。

（四）草牧业健康快速发展。2014年10月，汪洋副总理听取农业部草原工作专题汇报，总结凝练出“草牧业”的概念，明确发展思路和重点。中央一号文件明确要求“要加快发展草牧业”。农业部启动草牧业发展试验试点，重点进行粮改饲、种养结合、金融服务支撑等试点示范，形成了一批可复制、可借鉴、可推广的草牧业发展模式。在10个北方省区启动实施“振兴奶业苜蓿发展行动”，建设高产优质苜蓿示范片区。在10个省区开展南方现代草地畜牧业推进行动，合理开发利用南方草山草坡资源。在“镰刀湾”和黄淮海地区的17个省区实施粮改饲试点。草牧业加快发展，全国牧草种植生产稳中有升。目前，全国保留种草面积超过3亿亩。

（五）基础支撑能力日益增强。数据清、情况明、信息准，是草原科学化、精细化管理的基础。不断完善草原监测工作机制，提升监测能力。每年编制发布全国草原监测报告，在行业内外均产生较大影响。在十多年数据累积和工作方法创新的基础上，发展出“草原综合植被盖度”这项与“森林覆盖率”同等重要的监测指标，进入到国家战略性文件当中。“到2020年草原综合植被盖度要达到56%”，已写入国民经济“十三五”规划、党中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见，纳入生态文明建设目标考核指标，作为由党中央国务院部署的生态文明建设重大目标任务，将对省级党委和政府进行考核，这是草原工作的一项重大突破。举办两届中国草原论坛，推出“草原卫士”公益电影，传唱草原监理行业歌曲，开展草原普法宣传、种草绿化、生物多样性保护、防灾减灾、禁牧休牧等现场宣传活动。围绕草原改革、政策出台等关键节点，唱好草原“四季歌”，谱好政策“解读曲”，在新华社、《人民日报》等中央主流媒体发声，扩大影响力。创新推出“中国草原”移动客户端，利用新媒体开展舆论引导，占领移动互联网舆论阵地。

同志们，这五年是草原生态环境治理任务最为艰巨的五年，也是工作力度和成效最大的五年。草原工作取得的成绩，是中央和农业部党组坚强领导的结果，是各级党委政府和有关部门大力支持的结果，是各级草原工作人员不畏艰难、开拓创新、扎实工作的结果，特别是草原监理人员功不可没。在此，我代表农业部，对各级党委政府和有关部门对草原工作的大力支持表示衷心的感谢，对全国草原战线广大干部职工表示诚挚的慰问，对所有关心和支持草原工作的社会人士和农牧民朋友表达崇高的敬意！

二、认清形势，准确把握生态文明建设新要求

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，提出了加强和推进生态文明建设的一系列新理念、新思想、新战略，这是我们今后做好草原工作的基本遵循。

（一）“五位一体”总体布局把生态文明提到了前所未有的历史新高度，为草原生态文明建设确定了全新的战略定位。党的十八大首次把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，将其作为关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，要求必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设摆在突出地位，融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。草原、森林、农田共同构筑了我国内陆的绿色生态空间，其中草原面积比重最大，是森林、耕地面积的总和，构成了我国绿色生态空间的主体。草原的主要分布区是我国生态环境的脆弱敏感区、国家生态安全的薄弱区，处于我国北方沙尘的上风口、主要江河的发源地，草原的生态地位极其重要、无可替代。无论看面积体量，还是论功能作用地位，草原都应作为我国生态文明建设的主战场、主阵地，我们所从事的草原生态保护建设工作，必定成为中国特色社会主义总体布局中一项光荣而伟大的事业。

（二）“两山”论精辟阐述了保护与发展的关系，为协调解决草原保护与开发的矛盾提供了强大的理论支撑。习近平总书记高度重视生态环境保护，做出了一系列重要论述。总书记强调，“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”。在不同场合，总书记进一步指出，保护生态环境就是保护生产力，绿水青山和金山银山绝不是对立的，关键在人，关键在思路。要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念。总书记的“两山”论，是对经济发展和生态环境保护关系的精辟论述，闪耀着马克思主义哲学的光辉，体现了辩证唯物论的思想，是解决处理好当前保护与发展矛盾的一把金钥匙。草原牧区经济社会发展相对滞后，地方各级党委政府和农牧民群众求生存求发展的愿望十分迫切，超载过牧、乱采滥挖、工矿开发，曾经一度形势非常严峻，不仅破坏了草原生态环境，而且破坏了持续发展的根基，这是惨痛的历史教训。当前，重开发轻保护，或者举棋不定、等待观望的思想在草原牧区仍然大量存在，具有普遍性。必须用总书记的“两山”论解开思想疙瘩，放下思想包袱，坚持“生产生态有机结合、生态优先”的草原牧区工作方针，建设好美丽牧区。

（三）绿色发展理念深入贯彻落实，为草牧业的健康发展拓展了空间。十八届五中全会强调，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。其中，绿色发展更加注重环保、和谐，是永续发展的必要条件。为贯彻中央一号文件“推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力”的要求，农业部今年实施了农业绿色发展五大行动，畜禽粪污资源化利用是其中的一项重要行动，着力构建种养结合、农牧循环的可持续发展新模式。今年的农业部一号文件对农业供给侧结构性改革工作进行了总体部署，明确要求稳粮优经扩饲，深入实施藏粮于地战略；加快北方农牧交错带结构调整，打造生态农牧区，以青贮玉米、苜蓿为重点推进优质饲草料种植，扩大粮改饲补贴试点。草牧业的核心内涵特点是草牧结合、种养结合，十分契合绿色发展理念，属于农业供给侧结构性改革中“补短板”“做加法”、需要大力强化的领域。深入贯彻绿色发展理念，拓展了草牧业发展空间，有利于做强做大草牧业。

（四）生态文明体制建设的“四梁八柱”基本形成，为草原改革发展指明了方向。十八届三中全会明确提出，生态文明建设必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。中央深化改革领导小组成立以来，共召开35次会议，其中有22次研究生态文明议题。中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，明确了生态文明体制改革的指导思想、理念、原则、目标和任务，为我国生态文明领域改革做出了顶层设计。之后，生态文明制度建设按下快进键，27项重要制度依次出台，将“四梁八柱”的顶层设计蓝图不断补全。生态文明体制改革撑起“美丽中国”这座大厦，大厦有了“四梁八柱”，接下来就需要各个部门、各个方面在上面添砖加瓦，共同盖好这座大厦。草原既然作为生态文明建设的主战场、主阵地，草原部门添砖加瓦的任务自然不轻，我们要责无旁贷、义不容辞，坚决完成好草原生态文明改革的繁重任务。

三、理清工作思路，明确草原改革发展大方向

目前，中央出台的各项生态文明制度，涉及的改革内容十分全面，基本形成了源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的制度体系框架。我们必须认真学习这些制度文件，理解掌握精神实质，理清逻辑关系，把握正确改革方向，明确改革发展任务。

（一）严格源头预防。建立健全源头预防制度，是推进生态文明建设最重要的基础性工作。《生态文明体制改革总体方案》提出，要健全自然资源资产产权制度，完善主体功能区制度，建立空间规划体系，推进市县“多规合一”等，这些都是从源头预防的角度做出的顶层设计。构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题，是落实各项生态文明制度的重要基础。国家发改委等6部委联合制定《自然资源统一确权登记办法（试行）》，推进自然资源确权登记工作。当前，草原资源所有者不明确、所有权边界不清晰、承包经营权落实不到位的问题还比较突出。从源头预防的角度推进草原生态保护，首要任务是明确草原所有权，要通过推进草原确权登记工作，进一步明确国有草原的所有权主体，划清国有草原所有权边界；其次要进一步落实草原承包经营权，着力解决承包草原面积不准、四至不清、位置不明等问题。要根据中央及有关部委文件要求，继续开展自然资源资产的统一确权登记试点工作。要积极开展草原资源清查，准确掌握草原面积、界限、所有权主体等信息，划清草原与林地、耕地等其他土地资源的边界。

（二）强化过程管控。加强过程管控，是落实生态文明制度的关键，是推进生态文明建设的核心。《关于加快推进生态文明建设的意见》提出的完善生态环境监管制度、严守资源环境生态红线、健全生态保护补偿机制，以及《生态文明体制改革总体方案》提出的健全国土空间用途管制制度、完善自然资源监管体制、建立草原保护制度、完善土地有偿使用制度、建立耕地草原河湖休养生息制度、完善环境保护管理制度等，都是过程管控环节的重要制度。特别是在建立草原保护制度中，明确提出要实行基本草原保护制度，确保基本草原面积不减少、质量不下降、用途不改变；健全草原生态保护补奖政策，实施禁牧休牧、划区轮牧和草畜平衡制度；要加强对草原征占用审核审批的监管，严格控制草原非牧使用。在落实过程管控制度工作中，各级草原管理部门担负着繁重的任务。一要严守草原生态红线，严禁在草原生态红线内从事开发经营等活动，确保草原生态红线不被突破；二要严格保护基本草原，对非法破坏基本草原的行为，要依法严肃查处，涉嫌犯罪的，要及时移送司法机关追究刑事责任；三要严格落实草原用途管制制度，严禁随意改变草原用途、非法征用使用草原等行为，进一步规范草原征占用审核审批，探索实行征占用草原面积总量控制、定额管理制度；四要推进草原资源管理体制改革，建立与草原战略地位相适的管理机构和队伍。

（三）落实损害赔偿。党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，提出要通过试点，逐步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等，形成相应的鉴定评估管理与技术体系、资金保障及运行机制，探索建立生态环境损害修复和赔偿制度。当前，这项制度正在部分省区开展试点，2018年开始要在全国全面推行。长期以来，草原生态环境损害赔偿制度不够健全完善，破坏草原违法成本低的问题十分突出，致使非法征占用草原、开垦草原、破坏草原植被等行为屡禁不止，迫切需要建立健全草原生态环境损害赔偿制度。各级草原管理部门要积极开展草原生态环境损害赔偿制度研究，及时学习总结试点经验，加快建立完善草原生态环境损害赔偿制度。重点要建立草原价值评估体系和标准，明确草原生态环境损害赔偿的范围、赔偿主体、赔偿途径和赔偿标准，为建立并落实草原生态环境损害赔偿制度提供技术支撑。

（四）严肃追究责任。生态环境损害责任追究制度是生态文明制度体系中重要的一环，也是党中央狠抓生态文明建设责任落实、强化各级党政领导干部生态环境和资源保护职责的重要抓手。《关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出，建立领导干部任期生态文明建设责任制；对违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的要记录在案，实行终身追责，不得转任重要职务或提拔使用，已经调离的也要问责。中办、国办印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，明确提出地方各级党委政府对本地区生态环境和资源保护负总责，中央和国家机关有关工作部门、地方各级党委政府的有关工作部门及其有关机构领导人员按照职责分工分别承担相应责任；明确了需要追责的具体情形和追责途径，突出强调要党政同责和终身追责。中办、国办印发《生态文明目标评价考核办法》，规定生态文明建设目标评价考核实行党政同责、一岗双责。近两年中央组织开展环保督查，启动“环保风暴”，大家可能都能感受到，中央对于生态环境损害的责任追究是非常认真、十分严厉的，多批地方干部被追责。十几天前，中央对甘肃祁连山保护区遭受严重破坏问题进行了通报，对一大批干部进行了严厉追责、严肃处理。我们一定要引以为戒，深刻反思警醒。要切实增强“四个意识”，坚决贯彻落实党中央决策部署和总书记讲话及指示批示精神，严肃认真，落实到位，令行禁止，绝不搞上有政策下有对策，也绝不能光说不练，不抓落实，浮皮潦草，水过地皮湿。要增强依法行政意识、生态环保意识、责任担当意识，主动作为，避免主管领导被追责、部门被追责、同事下属被追责、自己被追责，对事业负责，对领导负责，对同事负责，对自己负责。对有关党政领导和相关部门违反法律规定、违背政策要求做出的损害草原生态环境的行为，要按照责任追究办法的要求，及时向纪检监察机关或组织部门反映，由相关部门对其依法追责。对于下级政府领导违反法律规定、违背政策要求导致草原生态环境损害的，黑龙江省采取约谈地方领导的办法，很有创意，成效很好，我们可以推广使用。

四、强化工作举措，推进草原监理工作再上新台阶

通过学习党中央国务院关于加快推进生态文明建设的一系列战略部署，我们应当深刻地领会到，虽然近些年草原工作取得了很大成绩，但与中央领导的指示精神相比，与新形势新任务新要求相比，当前草原工作还有一定差距，还存在不少亟待解决的突出问题。这些问题业已引起党中央国务院的高度重视，国务院领导对草原边界不清、界限不明、监管薄弱等突出问题专门做出批示，提出明确要求。要认真研究解决草原工作的深层次矛盾和问题，比如草原法律法规不够健全完善，导致草原概念不清、“一地两证”，草原面积范围不清；执法监管能力薄弱，破坏草原行为依然多发；草原征占用管理工作薄弱，非法占用草原问题依然突出；草原标准制定工作滞后，不同部门间的相关标准不统一，相互矛盾；草原灾害形势依然严峻，防火防灾任务很重，能力还有待提高；草原利用不够科学合理，超载过牧比较突出，草原补奖政策的禁牧休牧和草畜平衡管理任务要切实落实；草原舆论宣传声音不够大，影响不够广。我们要坚持政策导向和问题导向，扎实做好以下重点工作。

（一）完善草原法律法规。加快《草原法》修订进程，着力解决现有草原概念定义范围不清楚、执法主体资格不明确、处罚依据不充分、处罚偏轻等问题，严格草原征占用管理，进一步适应新时期依法治草、生态文明体制改革的需要。推进《基本草原保护条例》立法进程，明确基本草原划定范围和方式，严格基本草原监管举措，全面建立基本草原保护制度。加快《草原征占用审核审批管理办法》等配套法规制修订工作。各地也要积极推动地方立法，完善配套法规，发挥地方优势，加快立法进程，实现率先突破。草原监理机构是执法单位，大家经常运用法律法规，熟悉知晓法律法规条款，对现有法律法规的缺失、不到位、不合理等情况最为了解，理解最为深刻，制定修改法律法规最有发言权，大家要勇挑重担，配合做好草原法律法规和标准的制修订工作。

（二）严厉打击草原违法犯罪行为。把查处草原违法案件作为核心任务，切实做到有案必查，始终保持依法打击草原违法案件的高压态势。针对近年来未批先建、先建后批等非法征用占用草原案件集中显现的问题，加大专项执法和督查力度。加强与国土部门的沟通协调，理顺草原征占用审核审批程序，厘清工作责任。发现涉嫌犯罪的案件，要及时移送司法机关追究刑事责任，坚决避免有案不移、以罚代刑。进一步完善草原行政执法与刑事司法衔接机制，主动加强与司法机关的沟通协调，充分发挥司法机关在打击草原违法犯罪行为方面的优势和作用，努力遏制草原违法犯罪行为。重大案件的查处结果要通过新闻媒体予以曝光，充分发挥典型案件的教育警示作用。

（三）切实加强草原火灾防控。近年来防火机制、基础设施和保障能力明显增强，但草原火灾防控工作须臾不可掉以轻心。人员流动频繁，人为火源增多，全球气候变暖，春秋季干旱大风日数增加，草原植被和生态改善，可燃物增多，境外火频繁发生，对我方草原安全构成长期威胁。草原火险等级不断升高，草原防火形势依然严峻，草原防火任务异常艰巨。各级草原监理机构和防火主管部门，要深刻认识肩负的重大责任和使命，思想上倍加警惕，措施上更加有力，行动上狠抓落实，千方百计做好新时期的草原防火减灾工作。加强法制预案体系建设，提高草原防火法制化和规范化水平。加强专业半专业草原防火队伍建设，切实提高应急反应能力。

（四）强化草原舆论宣传。准确把握正确的草原工作舆论导向，围绕草原牧区是生态功能区、少数民族地区、边疆地区和贫困地区“四区叠加”和集生态、经济、社会、文化 “四大功能”于一体的现实，抓好正面宣传，讲好草原故事。强化政策解读，做好解疑释惑。积极选树草原人物事件典型，抓好典型引路宣传。持续深入开展草原普法宣传月等品牌宣传活动，营造良好的草原法治环境。要加强与主流媒体、新闻部门合作，确保在舆论引导中首先得到主流媒体的支持，抢占舆论制高点。用好用活新媒体，壮大互联网舆论阵地。

（五）加强草原监督管理机构和队伍建设。打铁还需自身硬。在事业单位分类改革和综合执法改革试点中，要突出草原执法的特殊性，确保草原监理机构在改革中不被削弱，力争有所加强。要加强业务技能培训，培养良好的法律素养、业务技能和职业操守。草原执法人员要知法懂法、秉公执法，要敢于亮剑，维护法律尊严。工作上争先创优，思想上见贤思齐，不断改进工作作风，提升精气神，努力培养造就一支敢作敢为、勇于担当、履职尽责的高素质草原监理干部队伍。几位同志在典型发言中谈到，我们草原监理机构在保护草原执法工作中面临很多压力，大家要用中央加快推进生态文明建设的精神要求武装头脑，敢于担当，必要的时候向上级部门反映，寻求工作支持。

同志们，加强草原保护、建设生态文明是实现牧业增效、牧民增收、牧区增绿的有效途径，是打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的重要举措。让我们紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，坚定信心，鼓足干劲，大家一道撸起袖子加油干、扬鞭奋蹄疾步追，披肝沥胆保护大草原、振奋同心共筑中国梦，以优异成绩迎接党的十九大胜利召开！（本文系作者在2017年全国草原监理工作会议上的讲话，发表时略有删改）