编制我区十三五卫生和计划生育事业发展规划的实践体会

董杰昌 陈雪清 陈豪 张斯民 张春淼 杨辉 郑鑫 靳清汉

编制我区十三五卫生和计划生育事业发展规划的实践体会

董杰昌 陈雪清 陈豪 张斯民 张春淼 杨辉 郑鑫 靳清汉

科学编制“十三五”卫生和计划生育事业发展规划是区域卫生和计生事业快速发展的基础。文章采用系统调查、分析和前期研究，并进行上下反复征求社会各界意见等方式，立足基础数据支撑、瞄准群众需求、解决区情短板，从而阐明了重点任务落实措施等要点。通过编制规划实践，感悟到规划要体现指导性、务实性 、支撑性、系统性、可行性和法律刚性。

卫生规划编制；十三五规划；卫生政策；顺义区

“十三五”是实现全面建成小康社会的重要历史机遇期,也是北京市顺义区卫生和计生合并后编制的第一个卫生计生事业五年发展规划。面对顺义区“十二五”时期经济快速发展、居民生活方式以及环境的变化，结合居民未来对医疗卫生与健康服务需求越来越旺盛、人口老龄化的进展和“二孩”政策的调整，根据中央“京津冀一体化”发展战略、北京市城市功能疏解的战略定位以及建立分级诊疗制度和建设“健康顺义”的要求，为科学编制“十三五”发展规划，我们在进行了现状调查分析、前期研究的基础上进行了规划起草，后经全社会广泛参与讨论，征求多方意见、科学论证后成稿，再经法定程序审批后实施。

1 规划背景

1.1 顺义区基本情况

顺义区位于北京东北方向，距市区30公里，总面积1021平方公里，平原面积占95.7%。全区户籍人口60.1万，常住人口102.0万，下辖12个镇、7个地区办事处（加挂镇牌）和6个街道办事处，共426个村民委员会、85个居民委员会。顺义是首都国际航空中心核心区，服务全国、面向世界的临空产业中心和现代制造业基地，是北京东北部重点发展的具有核心辐射带动作用的现代化综合新城之一，也是首都优质医疗资源疏解承载区。

1.2 发展现状

1.2.1 城乡居民健康水平显著提高，人均期望寿命达到80.13岁。居民健康水平指标基本实现了“十二五”卫生计生事业规划所确定的目标。

1.2.2 医疗资源总量提升，质量有所提升。区医院成为三级医院，区中医医院和妇幼保健院扩建进展顺利，区中医医院通过了三级甲等医院评审。北京友谊医院顺义院区建设项目已获市卫生局设置许可。北京地坛医院顺义院区已实现开诊。

1.2.3 医疗资源布局优化整合初显形态，医疗服务体系健全完善，已经形成三级-二级-一级医疗机构联动网络，区域医疗中心、中医服务体系、妇幼服务体系、老年康复体系、基层医疗服务体系、精防体系相互配合，不断健全完善。

1.2.4 优质医疗资源引进带动医疗服务软实力显著提升。区中医院被北京中医医院托管，成为北京市试点公立医院托管改革后被托管的首家医院。区妇幼保健院被北京市儿童医院正式托管，有效提升了区域内妇科、儿科的综合诊疗水平。

1.2.5 社会资本办医增加了医疗资源总量。“十二五”期间，营利性医疗机构床位占比从5.89%增加到11.51%，民营医院的数量、能力和服务水平不断提高，已经成为公立医疗机构的有力补充[1]。

1.3 存在问题

1.3.1 顺义区医疗卫生水平发展速度滞后于经济发展速度。每千人口床位数、执业医师数和护士数等指标均落后于北京市平均水平。

1.3.2 基层医疗服务尚显薄弱。社区门急诊占全区门急诊总量和住院人次呈逐年减少趋势,引导资源下沉的机制尚未建立。基层卫生人力不稳定，卫生人才队伍有待加强。

1.3.3 卫生队伍人员总量不足。“十二五”期间，全区卫生技术人员总量有所增长，但相对于服务人口的变化和工作任务的增加仍显不足[1]，缺乏高层次领军型学科带头人，引进高端人才难度较大。

2 规划指导思想、基本原则和目标

2.1 指导思想

紧密结合顺义区经济社会和卫生事业发展实际，围绕 “改革驱动、转型发展”的主线，推动卫生服务理念从“治病为中心”向“健康为中心”转变 ；医疗卫生服务体系建设向一体化、集团化、多元化、整合型转变；健康服务策略向协同化、全程化和全生命周期的健康促进理念转变；卫生管理方式向扁平化、专业化、精细化管理转变；卫生监管手段向信息化、科学化转变，实现改革与发展同步。

2.2 基本原则

2.2.1 坚持以人为本的原则。突出人的主体地位，围绕人的健康开展资源配置；强调人的能动作用，把调动人员积极性和人力资源配套作为调整资源结构的必要条件。

2.2.2 坚持立足区情的原则。以政府主导，社会参与，结合区内社会经济发展，强化政府对基本、基层、基础卫生资源的责任和投入[1]，加强宏观调控和统筹管理，建立持续稳定的卫生投入机制，使基本医疗卫生服务的公益性充分体现，使公平性和可及性明显提高。

2.2.3 坚持预防为主和健康优先的原则。实施关口前移、重心下沉等经济、有效的措施，实现医疗卫生服务模式由“以病为本”转向“以人为本”、由“治疗为主”转向“预防为主、健康优先”的全人群、全生命周期及全过程照护的医疗卫生服务模式。

2.2.4 坚持优调整合原则。盘活存量、发展增量，进一步优化已有卫生资源结构，整合现有机构功能和布局，补短板、促协作，推进资源整合，发挥功能整合型规模效应和辐射效应。

2.2.5 坚持创新内涵与智慧发展原则。不仅注重硬件建设，更注重科研、人才、制度环境和创新及智慧云等软件建设，吸引、集聚高端优质资源，提升本区医疗卫生服务能级。

2.3 发展目标

2.3.1 总体目标：在顺义区委和区政府领导下，全区上下共同努力，将顺义区建设成为国家慢病防控示范区、首都优质医疗资源疏解区、京津冀医疗一体化建设推进区、和谐宜居绿色健康区[2]。

2.3.2 顺义区卫生工作主要指标[2]：具体见表1。

表1 顺义区卫生工作主要指标及2020年目标

3 重点任务与措施

顺义区卫生和计划生育事业发展规划的制定是以推进健康中国建设、促进人口长期均衡发展、深化医药卫生体制改革和计生事业服务改革为总体部署，并根据服务需求、政府主导、探索创新、优化结构、盘活存量、提升质量为原则。“十三五”卫生和计划生育事业发展规划提出了4个方面、28项主要指标（表1）；10类工作、33项重点任务和两个方面的探索创新以及19项改、扩建项目。

3.1 重点任务

重点任务包括以下10项：①扩大总量，承接疏解，提升医疗卫生资源配置水平。②区域统筹，协同发展，增强医疗卫生服务整体能力。③健全网底、提升能力，夯实基层医疗卫生服务基础。④完善体系、关口前移，确保公共卫生服务均等化。⑤抓住重点、分层分类，加快实现全民健康保健覆盖。⑥突出优势、创出品牌，加快发展中医药特色服务。⑦调整政策、提高水平，不断增强新农合保障能力。⑧创新机制、引智聚力，加强卫生计生人才队伍建设。⑨坚持国策、优化服务，全面提高计生服务管理水平。⑩数据支撑、智慧共享，推动人口健康信息化发展。

3.2 探索创新

探索创新包括以下两个方面：探索基层单位运行管理机制创新；创新区外高端卫生人才使用方式。

3.3 新建及改扩建项目

通过组织实施卫生计生建设重点项目，推动规划任务完成和规划目标实现。新建项目7项，改扩建项目12项。

4 做法

4.1 调研方法

4.1.1 调研目的：为了解顺义区居民卫生服务需要、需求、利用以及对医疗服务的满意度等信息，客观反映顺义区卫生改革与发展成就及问题，预测顺义区“十三五”时期卫生服务需要、需求及利用的变化趋势，为制定“顺义区十三五时期卫生事业发展规划”提供依据。

4.1.2 调查方法：由顺义区卫生和计划生育委员会与北京大学公共卫生学院课题研究组于2015年7月下旬至8月上旬进行了卫生服务现场调查。卫生服务调查主要采取家庭健康现场入户调查和家庭健康调查问卷调查等多方式进行[3]。家庭健康调查采用多阶段分层整群随机抽样的方法[3]，在顺义区抽取了9个乡镇（街道）、18个行政村（居委会）、900户。由经过培训合格的调查员按照调查表的项目对抽取调查户中的所有常住人口逐一进行询问调查，调查人数达2598名[3]。

4.1.3 调查内容：家庭健康调查的主要内容包括：①顺义区居民卫生服务需要：调查人口与社会经济学特征、健康状况的自我评价、居民患病情况、失能状况、健康危险因素等。②顺义区居民卫生服务需求与利用：因病治疗情况、需求满足程度及未满足原因，公共卫生、妇幼保健、门急诊、住院服务的利用情况，个人医疗费用的支付情况等。③城乡居民医疗保障：医疗保障系统的组成、医疗保险覆盖情况。④顺义区居民的满意度：包括对服务系统、服务提供过程、医疗保障水平等的满意度。

4.1.4 结果运用：对调查结果进行现状描述和变化趋势分析。比较顺义区不同时期、不同地区、不同人群卫生服务需要、需求、利用及其影响因素的变化；研究分析顺义区卫生服务可及性、居民健康、两周患病、慢性病患病水平、特点及其变化趋势等问题；分析居民门诊和住院服务利用的特点、就医行为、医疗费用以及服务需求未满足的程度及原因等，为顺义区医疗卫生资源的引进与建设提供数据支撑。

4.2 起草规划草案

4.2.1 顺义区卫生和计划生育委员会按照顺义区“十三五”规划编制工作领导小组总体工作部署，依据《北京市顺义区人民政府办公室关于印发顺义区”十三五”规划研究编制工作方案的通知》(顺政发[2004]40号)要求，经顺义区卫生和计划生育委员会主任办公会议研究决定委托北京大学公共卫生学院课题研究组承担规划起草任务。

4.2.2 顺义区卫生和计划生育委员会与北京大学公共卫生学院负责人于2015年7月签署“顺义区十三五期间卫生计生事业发展规划项目”合作书。

4.2.3 北京大学公共卫生学院课题研究组开始实施，顺义区卫生和计划生育委员会组织发展规划、医政、公共卫生、政策研究等科室做好协助配合。

4.3 征求意见与论证

4.3.1 规划草稿出来后，顺义区卫生和计划生育委员会与北京大学公共卫生学院负责人共同组织对规划草稿进行意见的征求与讨论。

4.3.2 召开多次内部沟通会，要求顺义区卫生和计划生育委员会各科室根据自身情况，提出需纳入规划中的重大任务、重大项目、重点措施及关键指标，保证“十三五”规划与区域区情吻合。

4.3.3 针对顺义区卫生计生事业发展的关键岗位和相关利益代表方，实施个人访谈和定性研究分析，深入挖掘规划编制中涉及的相关素材。完成卫生计生系统管理干部、相关医疗机构负责人（含民办医院）的访谈及对朱家亮主管副区长的访谈，确保规划初稿中的重点工作指向性更明确、目的性更强、操作性更高。

4.3.4 规划讨论稿在进行多轮次、大范围的征求意见与修订后，将其送达北京市卫生和计划生育委员会发展规划处、区属各相关单位、区政府所属相关委办局、卫生计生系统内部各下属单位，并在区卫生和计划生育委员会网站征寻公众合理化意见及建议，以确保规划更具大众参与性、务实性和群众基础。

4.3.5 将草案提交规划专家评审会议评审。区卫生和计划生育委员会组织北京大学社会系、北京市卫生和计划生育委员会统计信息处、国家发改委社会司、国家卫生和计划生育委员会法制司、国家中医药局规划司等单位的专家对编制的《顺义区十三五卫生计生事业发展规划》（草案）进行讨论、评价及修改。专家们表示了肯定与同意通过，并提出了一些中肯的意见和建议，对规划后期修订提供了科学、详实的指导。

4.4 区政府研究论证与批准

规划终稿于2016年5月提交顺义区政府常务会议审议并于2016年5月30日获得批准通过。

5 体会

经过10个多月的努力，《顺义区“十三五”卫生计生事业发展规划》终于在2016年5月30日经过区政府批准，于2016年6月3日正式实施。我们的体会如下。

5.1 瞄准群众需求，体现指导性

坚持关口前移、重心下沉，实现医疗卫生服务模式由“以病为本”转向“以人为本”、由“治疗为主”转向“预防为主”，注重防治结合，形成全生命周期的健康管理和顺义区新型整合型医疗卫生服务体系[4]新模式。这是满足广大群众医疗需求的必要条件。实现卫生计生资源由总量增长、规模扩大向质量提高、结构优化转变，既要“做大做强”更要“做精做细”，走内涵与外延相结合、以内涵发展为主之路。

5.2 解决区情短板，体现务实性

通过明晰“十三五”时期我区卫生计生事业发展的指导思想、基本原则和发展目标，并围绕“创新、协调、绿色、开放和共享”的发展理念，推动卫生服务理念从“治病为中心”向“健康为中心”的转变发展；提出一些具有标志性的重大战略、重大工程、重大举措，着力解决突出问题和明显短板，确保实现人人享有优质、安全、高效、便捷的医疗卫生计生服务，使得影响居民健康的主要问题明显得到改善，居民健康状况达到北京市先进水平。

5.3 立足基础数据，体现支撑性

“十三五”卫生计生事业发展规划以“十三五”规划前期研究为基础，全面总结“十二五 ”时期的发展经验，深入分析区内外环境变化，准确把握所处阶段和前进方向，并通过开展的顺义区卫生服务调查，深入基层广泛听取各方意见与建议，组织动员各方力量进行研究，以求真务实的态度了解居民卫生服务需要、需求、利用以及对医疗服务的满意度等信息，客观反映卫生改革与发展成就及问题[4]，预测卫生服务需要、需求及利用的变化趋势，为制定卫生计生事业发展规划提供有力依据。

5.4 坚持科学发展，体现系统性

“十三五”规划的编制，以科学发展观为指导，深人落实党的十八大精神，紧紧围绕全面建设小康社会和全面深化改革开放，加强战略研究和系统谋划，积极破解顺义全区和长远发展的主要矛盾和问题，切实提高规划的全面性和系统性。

5.5 明确重点任务，体现具体化

根据“十三五”的形势分析和判断，规划按照国家“五个发展”的理念，明确顺义区今后一段时期卫生计生事业改革发展的核心任务是坚持基本医疗卫生服务的公益性和坚持计划生育基本国策；重点做好4方面工作，完成28项主要指标以及33项重点任务和19项改、扩建基建项目；围绕医疗卫生计生纵向整合、横向整合、临床医学与预防医学的职能整合；探索建立“预防-临床-康复”三位一体的疾病诊疗和防治新模式；构建“市、区、镇、村一体化新型中医医疗服务体系”和由区妇幼保健院、社区计生服务站、区疾控中心及精神卫生中心等组成的妇女儿童新型医疗与预防保健型整合型服务体系[4]。同时积极开展对基层单位运行管理机制与区外高端卫生人才使用方式的创新探索。

5.6 推进措施客观，体现可行性

一是继续推进编外用工人员保障机制。会同编办建立完善政府购买编外用工服务的制度，在当前“中央和地方机构编制总量只减不增”的政策背景下，探索由传统的编制管理转向人员额度管理。

二是深入推广卫生信息平台的应用，通过健康卡的建设，实现区域内就诊一卡通，实现电子病历与健康档案的全面共享。建设“掌上顺义卫生”，居民可在手机等移动终端上预约挂号、查询报告等，拓展移动应用。

三是推进基本医疗保险付费方式改革。采取“预测指标、主动管理、自定方案”的方法，积极探索形成多种付费方式相互补充的复合型医保付费体系。

四是不断完善医疗救助制度。进一步完善民政社保卡即时结算和金融功能，稳步推广民政社保卡救助范围，提高救助比例与大病救助封顶金额，健全疾病救助与慈善救助相结合的医疗救助制度，减轻患病困难家庭医疗负担。

五是抓好高端卫生人才服务政策落实，通过区政府采取政府建设、购买公租房定向配租的形式，提供医疗卫生专家公寓和人才宿舍，解决卫生计生系统引进高层次人才的住房问题。

5.7 深化理性规划，体现法律刚性

5.7.1 本规划起草制定过程严格依据顺义区委、区政府关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的总体部署，调研、操作程序扎实客观、有印留痕。

5.7.2 本规划起草之初即依据《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020）》[5]、《中医药健康服务发展规划（2015-2020）》[6]、中共中央国务院《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》[7]、国务院办公厅转发卫生计生委等部门《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》[8]、《北京市十三五时期卫生计生事业发展规划》[9]、《顺义区落实京津冀协同发展工作方案》[10]等相关文件，法理依据充分完备，具备规划的权威性和法规性。

5.7.3 本规划通过顺义区政府常务会议认真讨论修改，而后进行了审批（顺义区人民政府公文批办单编号G-20160813），充分体现了规划的严肃性、固化地位和保障性。

5.7.4 纵观既往规划落实性差、变异多的教训，分析其原因多为地方政府换届而搁置，建议对未来规划力争提交地方人大常委会议审议通过后实施，以进一步增强规划的法律地位和刚性约束力，从而促进规划的全面落实。

[1]刘晓萍，刘瑕，马月丹，等.加强基层医疗服务体系建设的实践及思考[J].卫生经济研究，2014 (6) : 45-46．

[2]北京市顺义区政府.北京市顺义区十三五时期卫生计生事业发展规划（顺卫计文〔2016〕37号）.[EB/OL]. [2016-06-03].http://www.wjw.bjshy.gov.cn/Item/1447.aspx.

[3]北京市顺义区卫生和计划生育委员会，北京大学公共卫生学院.北京市顺义区十三五卫生服务调查分析报告[R].2015-09-16.

[4]董杰昌，陈雪清，陈豪，等.深化医院管理体制多元改革 创建我区特色医疗服务体系[J].中国医疗管理科学，2015, 5(6) : 5-10.

[5]国务院办公厅.全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015-2020) (国办发〔2015〕14号) [EB/OL]. [2015-03-30]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-03/30/ content_9560. htm.

[6]国务院办公厅.中医药健康服务发展规划(2015-2020) (国办发〔2015〕32号) [EB/OL]. [2015-05-07]. http:// www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/07/content_9704.htm.

[7]中共中央国务院.关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定. [EB/OL].[2016-01-05]. http://www. gov.cn/xinwen/2016-01/05/content_5030806. htm.

[8]国务院办公厅.关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知（国办发〔2015〕84号）[EB/OL]. [2015-11-20]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/20/ content_ 10328.htm.

[9]北京市政府.北京市十三五时期卫生计生事业发展规划》. [EB/OL]. [2017-01-17.]http://www.nhfpc.gov.cn/ guihuaxxs/s3586s/201701/dd43b4c8049647b1a499cfead 8a64416. shtml.

[10]北京市顺义区政府.顺义区落实京津冀协同发展工作方案[R]. 2015-10-28.

Practical experience in formulating the "13th Five-Year" Development Plan for the Health and Family Planning Cause of Shunyi District

Dong Jiechang, Chen Xueqing, Chen Hao, et al. Health and Family Planning Commission of Shunyi District (Dong Jiechang, Chen Xueqing, Chen Hao, et al.); Shunyi Hospital of Beijing Hospital of Traditional Chinese Medicine (Zhang Chunmiao, Zheng Xin), Beijing City 101300, China

Zhang Chunmiao, Email: 873348929@qq.com

It's the foundation for the rapid development of regional health and family planning cause to scientifically formulate the "13th Five-Year" Development Plan for the Health and Family Planning Cause. By conducting systematical survey, analysis, and preliminary study and repeatedly seeking for the opinions of all circles of society from top to bottom, the paper is based upon basic data support and targeted at people's demand to solve the weak points in the regional situation, thus revealing such key points as the implementation measures for major tasks. Through the practice in plan formulation, the authors realize that the plan should be instructive, pragmatic, supportive, systematic, feasible, and legally rigid.

Health plan formulation; 13th Five-Year Plan; Health policy; Shunyi District

2017-04-12）

10.3969/j.issn.2095-7432.2017.04.002

新型整合型医疗卫生服务体系模式探索与研究 （北京市市委、市政府重点工作及区县政府应急项目预启动，课题编号：Z161100001116106；所属项目编号：Z16111000110000 ）

101300 北京市顺义区卫生和计划生育委员会（董杰昌、陈雪清、陈豪、张斯民、杨辉、靳清汉）；北京中医医院顺义医院（张春淼、郑鑫）；

张春淼，Email: 873348929@qq.com