政策视域下高校办学自主权的进路分析

刘莉莉

（广东科贸职业学院，广州510430）

政策视域下高校办学自主权的进路分析

刘莉莉

（广东科贸职业学院，广州510430）

梳理改革开放以来高校办学自主权政策，分析政策背后的权力博弈，并在此基础上深入剖解G省高校自主权政策。结合最佳决策模型理论探寻权力制衡状态下的高校办学自主权进路，以期促进高校办学的快速发展。

高校办学；自主权；权力博弈；政策

一、改革开放以来高校办学自主权的回溯

改革开放至今，高校办学自主权经历了“收权-放权-收权”的循环拉锯战，而见证这场拉锯战的是政策。

1985年前，因拨乱反正的政治背景，对高等教育的管理采用集权手段。邓小平在1977年《关于科学和教育工作的几点意见》中针对教育状况不佳提出“需要有一个机构统一规划，统一调度，统一安排，统一指导协作”。1985-1991年，政府初步放权，1985年《关于教育体制改革的决定》标志着高校办学自主权的初步确立，高校在这一阶段争取了一些最基本的自主发展权。1992-1997年，高校办学自主权规范阶段，特点是政府要求高校在行使高校办学自主权的同时明确责任。1992年《关于国家教委直属学校高校深化改革扩大办学自主权的若干意见》中提出给国家教委直属高校下放16项办学自主权，但这一阶段强调高校“承担责任”，高校办学自主权虽放实收。1998年，随着《高等教育法》的颁布，高校办学自主权进入到全面推进阶段，其特征是：不仅强调自主权的扩大，更强调高校自主权的落实。近几年，随着高等教育大众化，高校经常出现管理不善、资金信贷危机等问题，政府加强了对高校的管理。

二、收与放政策背后的权力博弈

政府在不同时期的政策表征不仅仅是简单的权力收放行为，它还留下了利益相关者不断进行博弈较量的痕迹。究其根源，博弈的原因在于不同权力主体的使命不同。高校作为学术机构，更关注“应然”的理想境界，而非“实然”的现实生活。而政府作为行政权力，其使命是解决现实问题以维持国家政治经济的发展，其价值取向是功利性和政治性，两大博弈主体是此强彼弱的关系。正如伯顿克拉克所说：“当大学最自由时它最缺资源，当它拥有最大资源时它则最不自由……当大学的规模发展最大时，正是社会越来越依靠政府全面控制之日。”［1］

几十年的探索之路，高校办学自主权已取得了长足的进步，权力博弈机制日趋完善:权力主体多元化；权力分配额度趋向合理；权限内容科学化；政府由直接干预式、行政命令式向宏观统筹、指导式过度。但新的问题不断衍生：地方政府对高校的干预增多使相应的责任缺位；博弈主体中的社会声音几乎被淹没；隐性化博弈手段辖制了高校的正常发展。

三、基于最佳决策模型理论的自主权政策分析

最佳决策模型理论由Y·德罗尔提出，他认为对以前的政策模型要么过于理想化，要么与现实妥协，最佳决策模型是合理性与超合理性之间的最佳方案［2］。本文选取了G省两个典型的高校办学自主权政策文本（见表1），对比其分歧，探讨高校在落实办学自主权方面的困境。

表1显示，G省两个政策文本的分歧是造成G省在高校办学自主权扩大和落实上出现困境的重要原因。就政策本身而言，分歧的根源在哪里？哪一种政策倾向是对的？本文借鉴决策最佳模型的五大特征进行阐述（见表2）。

四、高校办学自主权政策进路

结合最佳决策模型结构与我国高校办学自主权实况，认为权力制衡映射于政策规划、决策过程、政策执行的主要路径。

表1 G省两个典型高校办学自主权政策文本对比分析

表2 最佳决策模型特征

1.政策规划：立足高校，整体规划与定位规划相统一

政策规划确定政策的基本方向与方略，在扩大与落实高校自主权中政府要转变管理方式，做到“宏观有序，微观搞活”，必须有全局观念，摒弃原来零星看问题的传统思想。政策规划做到两个接轨：地方政策与中央政策接轨；欲出台政策与现有政策接轨。对于高校办学自主权，地方政府与中央政府几乎在政策认知上都达成共识：高校只有自治，才能更好地发展，但中央政策的超合理性价值取向与地方政府的纯粹合理性价值取向往往无法融合。解决问题的着力点是：以能够赋予政策执行动力、推动高校自主权发展的主体-高校为中心，围绕高校自主权落实困境做出政策规划。

2.决策过程：多方参与，建立第三部门作为“调解人”

政策的决策过程通常是利益各方博弈的最鲜明阶段。在制定高校办学自主权的过程中，政府因其组织属性，处于有利地位，但政府又远离大学经营管理的实际，不具备管理大学的技能和经验，决策行为往往取决于行动取向，追求短期效益，且迫于时间和工作压力，凭借个人经历、媒体观点等原因，做出以偏概全的决策情况也时有发生，关于决策对高校自主权产生影响进行专门研究的非常少，如果将高校办学自主权和决策权完全交于高校，就有可能出现“既是运动员又是裁判员”现象。因此，设立决策咨询研究机构、高等学校学位评议与咨询机构等中立性社会中介组织非常必要。

3.政策执行：明确责任，推进政府对高校的契约管理

从高校角度看，明确责权边界、自觉承担责任是推动高校自主发展的源动力。其中的责任很大一部分是高校的自我自理能力，只有高校自治力强了，才能与拥有的办学自主权相匹配。爱尔兰高等院校在按照国际标准享有高水平的自治时，仍然存在自治问题，特别是围绕着人员招聘和薪金问题［3］。这说明实现高校办学自主权不是盲目放权，自治和责任的适度平衡是高校发展的最佳模式。从政府角度看，再合理的规划倘若采用行政手段强压执行可能会适得其反。将高校管理模式由隶属管理转变为契约管理，政策执行由上传下达转变成两权力主体的平等对话合作，在执行目标上有更多的沟通、执行细节上有更多的放权，给予高校更多的信任，高校才能在政府的协助下自己走出一条光明大道。

［1］［美］伯顿·克拉克.高等教育新论-多学科的研究［M］.徐辉，译.杭州：浙江教育出版社，1998.

［2］［韩］吴锡泓，金荣枰.政策学的主要理论［M］.金东日，译.上海：复旦大学出版社，2005.

［3］Mary Canning.爱尔兰高等教育体系，高等教育发展的治理政策-OECD与中国［M］.北京：教育科学出版社，2010.

〔责任编辑：李海波〕

G649.2

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1008-6714（2017）07-0018-02

10.3969/j.issn.1008-6714.2017.07.008

2017-03-30

刘莉莉（1989-），女，江西赣州人，助教，硕士研究生，从事高等教育管理研究。