公关选择理论的官僚经济理论视域下我国“三公支出”改革探析

鲁莉华+李文博

[摘 要] 官僚经济理论是公共选择理论的一个重要组成部分，它从经济学角度解释了在政治活动中政治家和官僚的价值取向及行为。文章运用官僚经济理论，从理论和实践两个层面分析了我国“三公支出”改革，认为这场改革其实质是政治家和官僚最终以公众利益为衡量标准，对个人利益或小部门利益的摒弃，得出政治家和官僚并不总是以个人利益最大化为目标的结论。对推进“三公支出”改革，提出基于“经济人”和“政治人”双重属性确定“三公支出”标准，同时进行有效的制度设计两点对策建议。

[关键词] 公共选择理论；官僚经济理论；三公支出；公众利益；个人利益

[中图分类号] F014.9 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）02-0016-06

长期以来，我国“三公支出”一直居高不下，成为社会及舆论关注的焦点。历届政府推行一定改革，但未取得突破性进展。在高压反腐态势下，从2011年开始我国加大“三公支出”改革力度，以制度规范为着力点，降低政府的消费性支出、缓解财政赤字，“三公支出”改革成效显著。公共选择理论的官僚经济理论，从经济学角度解释了在政治活动中政治家和官僚的价值取向及行为，其中一个核心观点就是：政治家与官僚并不总是以公众利益为工作目标，而是以个人利益最大化为目的。这一立论将政治领域与经济领域同一化，与政治研究中“政治人”假设以及传统官僚制中政治家和官僚持“中立”价值观的论述具有明显分歧，为公共财政的持续扩张特别是“三公支出”的不断增加提供一种解释。

然而，我国“三公支出”改革，是官僚主动从行政管理层面控制政府消费性开支，其实质是政治家和官僚最终以公众利益为价值标准，对官僚个人利益或小部门利益的摒弃，也说明官僚并不总是以个人利益最大化为目标。官僚经济理论对“三公支出”改革的解释，依然存在理论上的悖论和实践上的矛盾。在中国情境下，需具体问题具体分析。文章先概述官僚经济理论的主要观点，对“三公支出”的概念进行分析，然后梳理我国“三公支出”改革脉络，并运用官僚经济理论从理论和实践两个层面分析我国“三公支出”改革，从而得出结论，以此提出推进我国“三公支出”改革的具体措施。

1 公共选择理论的官僚经济理论与“三公支出”概念

1.1 公共选择理论的官僚经济理论

公共选择理论是20世纪40年代末50年代初在凯恩斯主义为主导的政府干预经济以及政府职能部门增加、规模扩张、资源利用不足、政府过度干预等问题明显化条件下，由公共选择学派建立和发展起来的西方经济学理论之一。它运用经济学的分析方法，分析和研究在既定的社会公众偏好和政治程序背景下，政府的政策是如何制定出来的，以及如何改革政治程序以改进决策和结果。打破了长期以来存在于政治学和经济学之间的界限，成为沟通两者的桥梁[1]。通过把经济学中的“经济人”假设引入官僚行为分析，对参与公共选择的主体之一官僚的“经济人”性质及其危害和治理进行了系统的剖析，从而形成公共选择理论的官僚经济理论[2]，它是西方公共选择学派的一个重要组成部分。

何为官僚？在公共选择理论看来，政府行政机构及其内部的公务人员都称之为官僚。此外，还包括负责提供政府服务的各个部门[3]，指“官僚机构”，是人格化的机构。分析官僚行为动机时，他们认为，政治决策的参与者同经济生活中的每个人一样，是理性的“经济人”。人性在本质上是一致的，既然人们在进行经济活动时，是以个人的成本——收益计算为基础的，那么便没有理由认为政府官员（官僚）在政治过程中的行为和其他人在经济领域中的行为有本质区别。官僚也就是亚当·斯密所说的“经济人”或交易者，他们从自己的偏好和效用函数出发，从交易活动中寻找和创造使自己获利的机会[4]。换句话说，官僚并不总是以公众利益为工作目标，而是以个人利益最大化为目的，这一目标是政府官员（官僚）在政治活动中的基本遵循。个人利益最大化的体现即是在任期内获得最大化的预算[5]。这也导致政府机构的扩张和公共预算的膨胀。

公共选择理论的这种分析方法不同于传统的韦伯式理性官僚制理论。在传统的官僚政治理论看来，官僚是“政治人”[6]，是服务于公众利益的，没有自己的特殊利益，他们提供的公共服务是不偏不倚的，是有效率的[7]。“理性”官僚制下的官僚只服从社会利益的最大化，合理与合法的职权是官僚概念的核心，而这些都不是官僚经济理论分析问题的基点。

1.2三公支出

“三公支出”指因公出国（境）、车辆购置及运行、公务接待等三项行政经费支出。因公出国（境）费反映单位工作人员公务出国（境）的住宿费、旅费、伙食补助费、杂费、培训费等支出；公务用车购置及运行费反映单位公务用车购置费及租用费、燃料费、维修费、过路过桥费、保险费、安全奖励费用等支出；公务接待费反映单位按规定开支的各类公务接待（含外宾接待）支出[8]。“三公支出”，既包括纳入中央财政预决算管理层面的，也有地方层面的。

“三公支出”具备以下三个特点：（1）来源于财政拨款，政府是“三公经费”管控的主体[9]，同时纳税人有权对其的使用情况进行监督；（2）使用范围较广，从衣食住行到学习提升等等，存在较大自由裁量空间，也说明了管理的复杂性；（3）服务对象固定，主要为单位自身的运行及其公务人员从事公务活动的支出，超出此范围的，都被认为挪作他用。

无论是学界研究还是公众直观感受，人们普遍认为，我国“三公支出”存在总量高、问题多，如一些因公出国（境）行为变相为公款旅游；公车数量多、运行费用高，公车私用问题严重；公务接待数额巨大，浪费现象严重等等。姜秀敏认为，2005年的三公消費支出达到财政收入的35%，在我国每100元的政府财政收入中，就有35元是用于官员的“三公消费”[10]。2010年中央行政单位、事业单位和其他单位三公支出合计94.7亿元。其中，出国（境）经费17.73亿元，车辆购置及运行费61.69亿元，公务接待费15.28亿元。现阶段，三公支出普遍存在铺张浪费甚至暗藏着腐败行为，更是直接导致我国行政运行成本过高、效率低下，严重影响到政府绩效评估和政府在公众心目中的形象，“三公支出”改革已迫在眉睫。