省属大型国有林企森警的能力分析和训练思考——基于吉林省森林公安局湾沟等直属分局的调查

顾其银 姜丽丽 何炎晟 李 明

省属大型国有林企森警的能力分析和训练思考
——基于吉林省森林公安局湾沟等直属分局的调查

顾其银 姜丽丽 何炎晟 李 明

森林警察（以下称森警）的行业属性、警察本质和全国性特征，虽然固定了森警作为“国家警力”构成部分之一的基本职能、能力规格、行为规范等的统一性和同一性，但是并不排斥和对立区域差别的可能性和必要性。我国东部、西部、南部、北部、中部地区的政治生态、经济基础、文化民俗、社会治安、居民素质、自然环境等等的差别和差距，显而易见。因此，调研我国省级森林公安机关，探讨不同自然区划如东北、西北、西南等地区省属大型国有林业企业（以下称林企；林区）森警的能力要求、获取路径、作用发挥和训练提高等的相同和不同，是提高全国森警能力整体水平的需要，是大型国有林企改革的需要，也是建设“平安林区”的需要。理论意义重大、实践价值巨大。而且，非常迫切、非常强烈。

一、省属大型国有林企（林区）森警的基本职能

关于我国的国有林企（林区），据其归属和规模，大体可以划分部属大型国有林企（林区）、省属大型国有林企（林区）和地市县属国有林企（林区）3个等级或层次。其中的部属、省属大型国有林企（林区），目前主要采取“政企合一”的管理模式，即某某森林工业总局、某某森林集团总公司或某某森林集团有限公司和国家林业局某某林区管理局、某省某某林区管理局等，两块牌子、一套班子或一套人马。显而易见，在国务院“大部制”改革、国有企业改制、集体林权制度改革、自然生态环境建设保护等的创新浪潮中，政企分开，剥离阻碍林企健康成长、快速发展的办社会、办教育、办国家的如医院、学校、警察、检察院、法院等等“附着物”，势在必行。

2011年，吉林省林业厅和吉林省森林公安局，借助强化全国公安队伍建设东风，迅速完成了省属大型国有林企（林区）森警的“推公转制”工作。即全省大型国有林企（林区）森林公安局，全部脱离原来隶属企业，改（转）建为吉林省森林公安局直属分局。如原来的吉林省林业厅松江河林业局（吉林省森工集团松江河公司）即原来的松江河林业局林业公安局，现在为吉林省森林公安局松江河森林公安分局。因此，即使忽略了森林公安直属分局较林业公安局的行业属性增强和“条条（垂直）功能”强化等要素变化，也要面对重新确认包括调整和修正森警职能的课题。见图1。

从图1可以看出，我国省属大型国有林企（林区）的森警职能，具有显著的社会属性特征，即在立足林业、保持行业警察职能本质的基础上，还承担着“林区”具有的“行政区划单位”属性的行政警察（地方公安）职能。也就是省属的大型国有林企，在占地的规模上基本等同于林区大小。它是林企全体职工的工作场所，也是全体林企职工、包括家属和居住在林区内的农民（林农）等等在内的生活、学习、劳动等各种社会活动的场所。因此，一个林企（林区）就是一个功能齐全的特殊社会单元。森警，不仅要保卫林企生产经营活动的安全（保卫森林安全和保护野生动植物等），还要保卫林企职工、包括林企职工家属和居住在林区内农民（林农）等在内的生活、学习、劳动等各种社会活动的安全，还有，还要保卫在或来林企（林区）旅游、参观、投亲访友以及从事生产经营活动等的各种外来人员的安全。

图1 省属大型国有林企（林区）的森警能力体系构想

现在，吉林省森林公安局在吉林省森林工业集团总公司（森工集团）下辖的各个分公司，均设有直属分局。如吉林省森林公安局松江河森林公安分局、临江森林公安分局、湾沟森林公安分局等。各直属森林公安分局不仅承担着林企（林区）涉林的治安案件、刑事案件等行业层面上的各种警察任务，而且承担着林企（林区）的交通、治安、国保、网络、户籍等社会层面上的各种警察任务。比较规范的说法，应该是吉林省大型国有林企（林区）的吉林省森林公安局各直属分局，具有除出入境管理之外的地方公安的所有职能和行业（林业）警察的各种职能。也就是我国省属大型国有企业的森林公安分局，具有社会和行业警察的双重职能。

二、基于职能的省属大型国有林企（林区）森警能力分析

关于我国省属大型国有林企（林区）森警的能力规格和标准等的制定，主要依据就是大型国有林企（林区）森警具备的基本职能。因此，基于“职能”探讨省属大型国有林企（林区）的森警能力，当是准确把握森警能力规格和标准的最佳选择和捷径之一。

（一）基于职能的省属大型国有林企（林区）森警能力结构

关于基于职能的我国省属大型国有林企（林区）的森警能力结构，见图2。

从图2可以看出，基于职能的省属大型国有林企（林区）的森警能力，主要由社会安全管理层面上的警察能力和行业安全管理层面上的警察能力两个大的部分组成。其中，要求森警具备社会面上的警察管理职能，它的理论依据应是源自于《辞海》的“林区、是一个县级行政区划单位”的基本定义；实践依据应是林企（林区）实际拥有的巨大面积。我国一个大型国有林区（林企）的场区面积，可能相当于内地几个省（超过一些小国家）的面积。在这里，实行的是“政企合一”管理模式，林企和林区的概念对等共用。如吉林省的国有林业管理局临江分局和吉林省的森工集团临江分公司（集团），即两块牌子、一套班子和一套人马。

图2 基于职能的省属大型国有林（林区）森警能力结构

因此，基于职能的我国省属大型国有林企（林区）的森警能力，可以说是标准的“二元”结构。要有保卫行业（林企）安全、也要有保卫社会（林区）安全的警察能力。当然，这个“社会面”的林区、林企、林场等的特殊指向性，也非常严格、非常清楚地界定了行业警察和地方公安的能力区别和规格界限。换句话说，就是不能因为要求森警具备管理社会安全的警察能力，就要设置我国大型国有林企（禁区）森警“看齐”地方警察能力的发展目标。立足林业，提高行企（林区）森警能力细分

关于基于职能的省属大型国有林企（林区）的森警能力细分，见图3。

从图3可以看出，基于职能要求省属大型国有林企（林区）森警具备的社会面上的警务能力，主要包括林区的交通管理能力、治安管理能力、刑事案件侦破能力、居民区消防能力等等。要求具备的行业面上的警务能力，宏观说，即森林安全和野生动植物保护能力；具体说，即涉林的刑事案件侦破、治安案件查处和接受委托的行政案件处理能力等等。显然，就社会和行业两个面上的警察能力和能力类型而言，前者明显的大于或多于后者。如吉林省森林公安局，松江河森林公安分局2016年以来共侦办刑事案件24起，其中行业案件9起，社会案件15起。社会刑案的比例高于60%。湾沟森林公安分局2013-2015年共侦办刑事案件188起，其中行业案件49起，社会案件139起。社会刑案比例高达70%以上。

另外，在松江河森林公安分局侦办的15起社会刑案中，盗窃案11起，抢劫案1起，伤害案1起，交通肇事案1起，容留他人吸毒案1起。在湾沟森林公安分局侦办的139起社会刑案中，盗窃案73起，诈业社会面上的森警安全管理能力，仍是不能改变的唯一正确方向。

图3 基于职能的省属大型国有林企（林区）的森警能力细分

（二）基于职能的省属大型国有林骗案17起，伤害案12起，强奸案1起，杀人案1起，纵火案3起，其他案32起。也就是说，我国省属大型国有林企（林区）发生的社会案件，并不带有多少的行业色彩。比较地方发生的社会案件，其最大的区别在于地点。

因此，高度认识、深刻理解和准确把握我国大型国有林企（林区）森警能力的“二元”结构，直接关系着承担职能的履行程度和质量，必须赋予其实实在在的具体内容。如凶杀案件的侦破能力、盗窃案件的侦破能力、诈骗案件的侦破能力、涉毒案件的侦破能力、交通管理能力，等等。虽然现实中存在着划定区域、特定人群（对象）、比较封闭的（企业内部）环境（工作区、生活区）等许多有利于安全管理的因素，但是，随着大型国有企业改革速度的加快和林区旅游业发展步伐的加大，特别是党中央、国务院振兴东北经济政策的加强，林区（林企）的开放度将会越来越大，这样的“利因”必然逐渐削弱、减退或消失。换句话说，就是我国省属大型国有林区（林企）的社会案件办理，有着和地方行政区划单位公安的同样程序、规范和要求。虽说因此而要求林企（林区）森警马上具备地方公安民警同样的能力素质，有点“过分”了，但是必须明确和坚定这样的目标和方向。

三、针对能力的省属大型国有林企（林区）森警训练思考

我国省属大型国有林企（林区）森警能力特有的“二元”结构，必然对能力建设即对能力的培养训练提出更高的标准和要求。虽然地方公安有警察能力培养训练的资料可以参考、样板可以模仿、经验可以借鉴，但是森警特有的林业、林区、林企属性，还是要求建设具有森警特色的森警能力训练理论和体系。

（一）把握省属大型国有林企（林区）森警训练的基本依据

要提高我国省属大型国有林企（林区）森警的能力，就要提高能力训练的水平层次。要提高能力训练的水平层次，就要明确能力训练的基本依据。森警，是我国铁道、机场、航道等众多行业警察的警种之一，有着“国家警力”基本构成部分之一的能力标准和规格要求，但是，森警也有着林业、林区、林企等基本属性。离开了森林，就没有了森警；没有了森警，也就没有了森警的能力和能力的训练。因此，准确森警位置（这里主要是准确我国大型省属国有林企（林区）的森警位置），根据位置设置能力训练目标、选择能力训练内容、改革能力训练方法和创新能力训练理论，至关重要，见图4。

从图4可以看出，省属大型国有林企（林区）森警能力的“二元”结构，既不动摇、也不改变原来的行业属性。即我国省属大型国有林企（林区）森警，他们是作为行业警察，“兼职”的在处理应对在辖区内（林企、林区等）发生的行业（森林）案件之外的社会案件，如抢劫、盗窃、诈骗、杀人、交通等。不管他们具备的社会案件处理能力如何，都是“森警能力”的基本构成部分之一，都称“森警能力”或“森警的社会警务能力”，都不会容许出现“谋求出走”即由此而朝向“脱离林业、转行社会”的发展道路或方向。

图4 基于行业警种的省属大型国有林企（林区）的森警能力

因此，所谓的“二元”结构是基于我国森警能力结构分析的省属大型国有林企（林区）森警的能力细化或再分。它是把“森警”的职业能力和岗位能力组合以后，细化或再分为“省属大型国有林企（林区）森警”的社会安全警务能力和行业安全警务能力。同时，把拓展能力定向为跨警种协作能力，即省属大型国有林企（林区）森警的拓展能力，主指与地方公安的交通、刑事、治安等地方公安警种和铁道、机场、海关、港口、航道等行业公安警种的协作能力。当然，协作的名义是森警（而不是森林刑警、森林交警、森林网警、森林治安警等）。换句话说，即我国省属大型国有林企（林区）的森警能力训练，必须根据能力的“二元”结构，“二元”的考虑能力训练的目标设置、内容选择、方法调整、教官队伍建设、理论创新和体系构建，等等。即对于省属大型国有林企（林区）的森警而言，离开了“二元”的能力训练，也就等于是离开了能力的针对性提高和实用性增强。

（二）省属大型国有林企（林区）森警训练的设计思路

我国省属大型国有林企（林区）森林公安机关职能的双重性和森警能力的“二元”结构，非常客观地提出了行业警察社会警务能力训练的课题。森警作为行业警察的警种之一，执法权限具有行业的限制性特征，执法能力具有行业的关联性特点，即所谓的森警刑事、治安案件能力，主要指的是“涉林”的刑事、治安案件处理能力。因此，这里明确提出的森警“二元”能力结构，实际上也就是明确提出了一个现在迫切要求解决的、长期存在的过去问题。现实中，省属大型国有林企（林区）森林公安分局的上级局如省森林公安局、国家林业局森林公安局等，在社会警务的诸多方面都是“弱项”，比较地方公安，既有相当大的差距（主要是整体能力素质），也有相当大的不同（主要是警务内容）。“二元”结构要求省属大型国有林企（林区）森警具备的社会安全警务能力，只是他们处理特定区域的（林企、林区等）社会案件能力。在培养训练和提高完善的过程中，不能弱化森警的行业警察属性，不能退化森警的行业警务特色，更不能想象着要把森林警察变成地方公安。所以，正确思路至关重要，直接决定着训练开端的好坏和提高结果的优劣。

（三）省属大型国有林企（林区）森警训练的实施条件

行业警察的行业属性和具有的队伍规模小、管辖区域大等特点，相当程度的制约了训练条件的建设速度、完善程度和发展进程。在硬件上，如松江河森林公安分局，编制森警共152名；管辖的林地面积约16万公顷，森警与管辖林地面积之比约1∶7万亩；森林辖区总人口约2万左右，森警与辖区内的居民之比约：1∶132；其中林业人口约7千左右，森警与辖区内的林业户籍人口之比约1∶46。显然，这组数字足以说明，我国省属大型国有林企（林区）的基层森林公安直属分局，在训练的硬件设施上，暂时（也许今后相当长的一段时期）还不具备升格高水平高层次的条件。在软件上，到目前为止，全国各级森林公安机关均未设置“森林公安机关在职民警训练研究”的专门机构、专职岗位和人员，民间也还没有出现在职森警训练的研究组织或团体，等等。显然，也就更不会有专职机构和专职人员，专门的从事大型省属（部属）国有林企（林区）森林公安机关在职民警训练研究了，不会有专门的理论创建和理论体系构建了，不会有先进的科学理论指导了。因此，我国省属大型国有林企（林区）森林公安机关在职民警训练实践，必须在软件建设和硬件完善上双管齐下。扎扎实实的从头做起，大胆创新、积极改革、不断进步，迅速填补森警“二元”能力结构的训练理论、训练实践空白，才是当下应有的态度和行动。

（四）省属大型国有林企（林区）森警训练的发展战略

跟随我国大型国有企业改制步伐的不断加大加快，我国大型部属、省属国有林企（林区）也在如火如荼的改革进行当中，生产转型和产品结构调整、自然生态环境修复和保护、社会资金引进和混合所有制推进，等等，必然带来林企（林区）原来的人员结构、环境因素、生产形态、生活方式、思维习惯、人际关系等众多的变化和变动，提高森警的能力要求和规格标准。如：随着景区游客流量的不断增加，出现了携带毒品和吸食毒品游客，出现了非恶意严重破坏野生植物的旅客；出现了要求警方提供高山救援的游客；等等；随着林企（林区）内的经营业种增多和经营业态发展，出现了诈骗和网络、电信诈骗案件；随着境外游客的到来和逐年增加，出现了涉外案件；等等。再如：随着铁路的到来，有了铁道警察；随着民航的到来，有了机场警察；随着旅游景区的建立，有了地方警察；即同一区域之内，除有原来的地方林业局森警和省属大型国有林企（林区）森警之外，还有铁道、机场和地方警察，有了协调和联动警务等等。因此，把握我国大型国有林企（林区）改革趋势和发展动态，把握大型国有林企（林区）发展的未来（社会安全和森林安全）警务需求、样式、变化和要求森警具备的能力规格和素质标准，把握国内外的先进警务、先进技术、先进装备和先进理论，制定大型省属（包括部属）国有林企（林区）森警发展战略，关系全国森警的发展前景和生存基础，必须组织专门力量、集体攻关。

（五）省属大型国有林企（林区）森警训练的理论创建

根据对吉林省大型省属国有林企（林区）森林公安机关的松江河、临江、湾沟等直属森林公安分局的调研，基于对各个直属分局具有维护林区（林企）社会安全和森林安全“双重职能”的分析，指出：我国省属大型国有林企（林区）的森警能力具有明显的“二元”特征，即“二元”能力结构。显而易见，我国大型国有林企（林区）的森警队伍规模（约占全国森警总数的半壁江山），决定了关于能力的“二元”结构确认，将对全国森林公安队伍的正规化、规范化、职业化建设；对全国森林公安机关在职民警的教育训练；对全国森林公安机关的职能管理；对全国森林公安机关的发展战略制定；对森林警察院校（南京森林警察学院）的专业建设和科研方向；等等，产生重大影响。因此，积极创建大型国有林企（林区）森警理论和努力构建专门理论体系，是加快大型国有林企（林区）森警队伍、也是加快全国森警队伍建设速度、发展进程的需要。因为，这支队伍的建设水平和发展层次，已经（直接）关系到了全国森林公安队伍的发展前景、生存基础和未来走向。

综上所述，我国省属大型国有林企（林区）森林公安机关具有的“双重”职能，要求森警必须具备维护社会安全和维护森林安全两种能力，形成了大型国有林企（林区）特有的森警能力“二元”结构。由于大型国有林企（林区）森警队伍的庞大规模，现实地提升了确认“二元”能力结构的价值和意义，提出了创建理论、修正理论、完善理论和构建理论体系的强烈要求。而且，这个强烈因为可能影响全国森警队伍的生存状态、发展走向和前途命运，正被不断的追加紧迫感紧迫性。因此，如果此文能够起到抛砖引玉作用，吸引更多的有志、有能、有为者，热心关注、特别是积极主动加入我国大型国有林企（林区）森林公安机关发展、队伍建设、理论创新等的研究队伍，撰写此文的目的也就达到了。

本文系国家林业局软科学研究项目《基于生态安全的森林警察能力结构分析和训练体系构想》（项目编号：2016-R02）阶段成果

（作者单位国家林业局警官培训中心）

（责任编辑刘允杰）