对现行房屋征收管理体制的思考——以杭州市为例

□杭州市上城区国有土地上房屋征收补偿管理办公室 杨 志

□杭州之江国家旅游度假区土地整理中心 占雅茹

对现行房屋征收管理体制的思考
——以杭州市为例

□杭州市上城区国有土地上房屋征收补偿管理办公室 杨 志

□杭州之江国家旅游度假区土地整理中心 占雅茹

一、房屋征收管理体制现状

2011年1月21日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）的公布与施行，标志着城市房屋拆迁迈入房屋征收时代。从《条例》的内容来看，与以往拆迁最大的不同点就在于政府从幕后走到了台前，成为征收（拆迁）的真正主体。杭州市从2011年8月开始陆续发布了一些规范性文件，对机构设置与征收补偿细则上作了规定，在机构设置上主要是沿袭了此前的拆迁体制，杭州市住房保障和房产管理局由拆迁许可部门转变为房屋征收部门，其所属的原杭州市城市房屋拆迁管理办公室更名为杭州市城市房屋征收管理办公室（简称市征收办），具体承担杭州市区国有土地范围内由市人民政府作出征收决定的房屋征收与补偿的日常管理工作，单位性质为公益类事业单位，机构规格相当于正处级。于是，各城区陆续确定了各自的征收管理体制（详见表一），一般以区住建局为征收部门（下城区、拱墅区、富阳区除外），并成立了区级征收办（征收事务中心或服务中心），单位性质为公益类事业单位，系征收部门下属单位（下城区除外），机构规格相当于正科级，并确定各街道办事处、乡镇政府（下城区除外）为征收实施单位。

表1 杭州九城区房屋征收管理体制表

至此，杭州市实现了从拆迁到征收管理体制的平稳过渡，为杭州市国有土地上房屋征收工作的开展奠定了良好的基础。然而，从近几年征收工作的运行情况来看，尤其在当下棚户区改造呈现量大、面广的态势下，现行的征收管理体制逐步暴露了一些问题。

表2 拆迁、征收体制下主要行政职能比较

表3 各区征收部门及相关业务科室

二、存在的问题

在原拆迁体制下，拆迁人通过领取《拆迁许可证》的方式进行拆迁，经拆迁人与被拆迁人平等协商后，签订《拆迁补偿协议》，其本质是一种民事行为。而房屋征收是由人民政府作出《征收决定》，由征收部门与被征收人签订《征收补偿协议》，并且新生效的《行政诉讼法》明确将其作为行政诉讼的受案范围，它是一种典型的行政行为，由此也衍生出更多的行政职能（详见表二）。因此，按照原拆迁体制对征收进行管理，显然不符合当下征收工作的要求。具体体现在以下几个方面。

1.征收办机构设置混乱、定位名不副实

从《条例》的规定来看，在征收机构设置上主要涉及到征收主体、征收部门及征收实施单位三个部门，并没有提到所谓的“征收办”（征收事务中心或服务中心）。从杭州市、区各级征收工作运行来看，征收办在名义上也并不是三个部门之一（下城区除外），但是从实际运行来看，从征收项目启动到最终“清零”，征收办始终扮演着重要的角色，且从征收部门内部科室设置来看，除上城区、江干区、萧山区征收办与征收科并存之外，其余六区并没有相应内部科室承担此职能（详见表三）。因此，不管名义上是否认可，征收办实际承担了大量的房屋征收类行政职能，这与其公益类事业单位的定位明显不符。

2.角色模糊，职责不清晰

机构定位名不副实，直接导致征收办角色混乱、职责不清晰。在实际工作中也出现了一些乱象，从杭州各城区的实际情况来看，既有承担区政府职责的征收办（如上城区、余杭区、富阳区等），又有承担征收部门职责的征收办（如各城区征收办），也有承担征收实施单位的征收办（如拱墅区）。与此同时，在同一区内，既有征收办又有征收实施中心，且既有区住建局的征收实施中心，又有相关街道的征收实施中心（详见表一）……这使得住户在实际征收工作中往往为咨询、解决一些问题，经常奔波于各个“征收办”之间，导致问题不能得到及时解决。同时杭州市中级人民法院在审理房屋征收类案件时也要逐个深入地了解各城区房屋征收管理体制，才能找到解决问题的真正部门，这在一定程度上也增加了司法部门的工作量，浪费了宝贵的司法资源。

3.机构规格低，统筹协调工作难度大，指导监督工作力度不够

由于各级政府并未对征收办定位、职责予以明确界定，导致的结果就是征收办在实际工作中地位不够，机构规格低。征收工作是一项系统性较强的工作，涉及统筹、协调的部门非常多，如发改局、国土资源局、规划局、街道办等。从杭州的情况来看，这些部门的行政级别均高于各级相应的征收办，使得征收办经常出现“小马拉大车”，甚至“拉不动”的现象。同时，市级征收办在代表市政府履行对区级政府征收工作监督时，因级别低、缺乏一定政治权威，往往对区级人民政府可能存在违反程序发放征收决定，征收资金、安置房源没落实好就启动征收工作的乱象不能进行有效监督，进而导致住户合法权利被侵犯的现象时有发生。

三、调整的必要性

党的十八届四中全会明确提出全面依法治国，加快建设法治政府，深入推进依法行政。从杭州市、区各级房屋征收管理体制存在的问题来看，它已经成为法治政府建设和房屋征收工作顺利推进的瓶颈和短板，这与当前依法治国的精神与理念格格不入。尤其当下杭州正处于“后峰会、前亚运”的关键时期，市容市貌的改善时不我待。根据2017 年杭州市委、市政府城中村、危旧房改造计划，全市房屋征收工作仍将保持任务繁重、工作量大、维稳要求高的态势。因此，房屋征收管理体制的调整势在必行，它既是法治政府依法行政的需要，又是房屋征收工作的客观要求。

1.征收工作专业性、政策性强

做好房屋征收工作，不仅要了解房屋征收政策，还要了解房屋登记、公房管理、房改、规划、建设、继承法等领域政策，是一项专业性与政策性兼具的工作。以此前的拆迁为例，从1991年《城市房屋拆迁管理条例》的出台，到2011年的废止，20年间拆迁政策不断延续、更新、废止。据不完全统计，以《杭州市城市房屋拆迁管理文件汇编》（2009版）为例，涉及到拆迁的法律、法规、政策就达80部。房屋征收工作从2011年开始，至今已6年有余，涉及到征收的法律、法规、政策就达33部。因此，它需要一支理论水平高、业务熟练的专业队伍来从事这方面工作。

2.征收工作综合性强，程序复杂

在项目启动前就涉及到多个政府部门的协调，如需要发改局出具符合《国民经济和社会发展规划证明》，国土资源局出具符合《土地利用总体规划证明》，规划局出具符合《城市总体规划》或《专项规划》证明等。同时在项目启动后，需要经历前期调查登记、产权冻结、未登记建筑认定、评估、协商洽谈、协议签订、搬迁腾房、补偿安置、财务结算等多个环节，此类环节多涉及各征收实施单位（如街道办或乡镇）及上级政府部门。因此，它需要一个具有一定政治权威和统筹协调能力的部门来完成。

3.征收工作社会性强，涉及面广

房屋征收工作关系到老百姓的切身利益，不是短期行为所能处置的，它是一项需要长期坚持的惠民工程。若处理不好极易造成干、群关系紧张，影响党和政府在群众当中的形象，更有甚者，还会引发群体性恶性事件，造成社会不稳定。因此，需要一个定位明确、职责清晰、责任心强的部门处理。

四、工作建议

房屋征收工作是棚户区改造和城市化建设的重要助推器，涉及每一个住户的切身利益。因此，我们要从城市建设与发展的高度，以改善群众居住环境为立足点，扎实地推进房屋征收管理体制改革，进一步规范机构设置、理顺部门职责，为房屋征收工作的顺利推进保驾护航。

1.科学界定单位类别，规范机构设置

根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（简称《指导意见》）的精神，“在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。”鉴于此，根据法律、法规的规定，并结合房屋征收管理体制实际情况，征收办显然不属于后两种类型事业单位，单位类型应界定为承担行政职能的事业单位。在此前提下，对征收部门职责予以梳理，撤销区住建局内部相关征收科室，将原属于征收部门的职责统一归并到征收办中，名称统一为市（区）人民政府房屋征收补偿管理办公室，履行征收部门职责，直属于人民政府，统一承担本区域房屋征收与补偿管理工作，对房屋征收工作进行业务指导、政策把关。在征收实施单位的设置上，考虑到非营利性及机构人员力量等因素，建议在各街道办（乡镇）下设置征收实施中心作为征收实施单位，具体承担辖区内房屋征收与补偿工作，在业务上受市（区）人民政府房屋征收补偿管理办公室指导与监督。

2.强化统筹协调，理顺管理体制

房屋征收工作涉及面广，统筹协调部门较多，在实际开展过程中需要一定的政治权威来推动，尤其在征收工作攻难克艰阶段，征收部门牵头作用不可小觑。鉴于此，在征收管理体制设置上，要更加注重统筹与协调性，建议以各级政府的名义成立人民政府房屋征收补偿管理工作领导小组，成员包括征收工作中涉及到的部门，包括发改、法制、规划、国土资源、建设、房管、街道办等，领导小组办公室设在市（区）人民政府房屋征收补偿管理办公室，具体负责统筹、协调、监督本区域房屋征收与补偿管理工作，领导小组办公室主任由市（区）人民政府房屋征收补偿管理办公室主任兼任。在机构规格上，要确保市（区）人民政府房屋征收补偿管理办公室不低于领导小组成员部门并高于征收实施单位。这样既可以让征收部门更好地统筹协调各职能部门，又可以更好地发挥其政策指导、业务把关的作用，最终起到推进征收工作、改善民生的效果。