PPP市场的火热与理性

李苑

政府和社会资本合作模式（PPP）已经步入发展的快车道。

“PPP以前是一条小路，现在一下子涌上来一群人。”某PPP项目从业人士老赵坦言。

他告诉记者，其所在的PPP项目组2015年年末只有7个人，现在人数增加了一倍。同时，他们从1个项目组发展到全国18个项目组，直接参与的PPP项目也从最初的2个上升到了现在的100多个。

这只是PPP发展的一个缩影。2015年曾被称为PPP元年，当年全国各地推出了1800多个总投资3.4万亿元的PPP项目。短短三年多的时间，PPP项目累计投资额已冲破14万亿元，稳稳摘取全球最大PPP市场桂冠。

业内人士表示，经过几年的制度化建设和实践经验积累，PPP在中国的顶层设计、组织保障加速推进，PPP市场各参与方的参与能力与活跃度迅猛增长，发展势头空前强劲。

做PPP项目就像学习开车

“去年以来，明显感觉到咨询PPP业务的人士越来越多。”老赵表示，这其中就有一个地方铁路PPP项目让他印象深刻。对方不但表现出对PPP项目的极大热情，而且希望他能连夜赶过去洽谈。

老赵说，实际上他在几年前就跟对方有接触，但是对方当时对PPP模式并不“感冒”。现在对方主动找上门来，其中一个重要原因就是近年来国家政策的大力推动。

2014年9月，财政部首次专门就PPP模式发布框架性指导意见。至今，政府有关部门已经发布了数十份PPP政策纲领性文件。这些文件在不同时间、不同节点为PPP的发展起到了推波助澜的作用。

比如，2015年5月国办转发财政部等三部委《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，明确了PPP应用的领域主要是指公共服务领域，具体包括能源、交通运输、水利等，同时提出发展目标是着力化解地方政府性债务风险。

2016年证监会和發改委联合发布了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，这是国务院有关部门首次正式启动PPP项目资产证券化，对盘活PPP项目存量资产、提高PPP项目资产流动性等起到重要作用。

从观望到接受，万亿PPP市场引来资本竞相追逐。与此同时，PPP推进过程中的一些问题也暴露出来。

尽管有关部门三令五申，记者在调研中发现，目前这些问题依然存在：有些地区直接指定完成PPP项目任务量，有些地区要求PPP项目赶超进度，有些地区设置隐形壁垒阻止民资进入，咨询机构鱼龙混杂，甚至花钱买评级等。

对此，清华大学PPP研究中心首席专家王守清认为，做PPP就像开车，不懂PPP时，以为PPP很简单，看中央和地方政府那么鼓励，便摩拳擦掌，想大干一番。特别是有些无知者无畏，也就知道几个名词就贸然做，犯了很多低级错误，进退两难。即使目前没有出问题，但有经验者都知道这对项目将来有很大隐患。

在国信招标集团运营总监童再军看来，现在社会对PPP的热情很高，PPP正处于一个发展的好时期。但是不能头脑过热，还是得扎实、稳妥地推进每一个项目，这样才能保障PPP健康发展。

规范PPP才能可持续

其实，地方借PPP变相融资等PPP推进过程中出现的问题，早已引起相关主管部门的重视。

去年年底，财政部部署摸底2014年以来全国地方政府融资平台公司、国有企业、事业单位等债务余额情况，其中就包括政府投资基金、PPP项目、政府购买服务等财政支出规模。

今年1月初，财政部分别向内蒙古、山东、河南、重庆、四川等5个地方政府发出《关于核实处理个别违法违规问题的函》，要求依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为，“对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员予以处理”。

紧接着，财政部在3月公布了对地方政府违规举债的首个处罚，包括重庆市黔江区财政局局长在内的相关人员受到相应处分。

监管的绳索在不断收紧。5月，财政部等六部委印发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（以下简称“50号文”），其中明确限制了地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式变相举债。

“动真格了。”有行业人士在朋友圈这样写道

就在50号文下发后不久，地方行动迅速。江苏省财政厅5月31日联合多个部门下发“特急文件”，并附加提出了省级层面的“补充意见”，要求各地高度重视、一并贯彻落实；对整改不到位的，要问责。

更大的监管举措还在后头。6月2日，财政部发布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（以下简称“87号文”），详细列举了政府购买服务的负面清单，并首次将非金融机构的融资列入禁止范围；6月19日，财政部等三部委发文对PPP资产证券化作出规范。

监管加强的信号袭来，市场反响强烈。

某PPP咨询机构负责人告诉记者，50号文和87号文发布后，他们接到很多地方特别是财政局的电话，让他们过去帮助整改。其中一位财政局官员在看到整改方案之后，甚至表示“终于可以安心睡觉了”。

“种种举措的出台释放了一个信号，那就是规范、监管已经成为目前PPP工作的主线。”发改委和财政部PPP双库专家薛起堂预计，今后相关措施还会趋严，毕竟规范才能可持续。

建立一个统一的大市场

经过几年的探索，目前PPP已经成为地方政府稳增长、调结构、促改革、惠民生的重要抓手。建立一个统一、规范、透明的大市场是PPP未来发展的方向，但目前仍有一些制约PPP市场化进程的问题亟待解决。

多位PPP业内人士表示，尽管民企获得不少政策支持，但在实际操作中还是遇到不少困难。比如，目前很多地方倾向于把PPP项目打包做大，往往只有央企、国企才有实力来做，这实际上是把很多民企排除在外。

除了民企参与PPP领域不充分的问题外，在当前PPP项目实际操作中，一些项目也往往忽略经营性特征，不但不考虑参与企业的运营情况和盈利模式，而且还把一些项目生搬硬凑在一起。

业内争议更多的还有一个政府“角色定位”的问题。在PPP模式中，政府既是公共服务的购买者，又是PPP政策的制定者、合同履约的监管者，这让很多社会资本方担忧。发改委和财政部PPP双库专家丁伯康表示，结合PPP项目的实施，应该重新定位政府、社会资本、相关机构等在PPP模式中的角色和定位，解决好“职能缺位”“职能越位”和“责任不到位”的问题。最根本的就是要加强顶层设计，通过立法为PPP“保驾护航”。

PPP条例已经先行。按照财政部条法司副司长周劲松此前的公开表态，PPP条例将在7月份前后公开征求意见。PPP立法将以解决突出问题为导向，同时给创新留出空间，兼具前瞻性。

此外，中央财经大学副校长李俊生在日前举行的“基础设施建设投融资国际研讨会”上也透露，有关部门正在研究公平竞争法，未来或从法律上约束政府。让政府跟民间资本处于平等的地位，像企业一样去谈PPP项目。

对于PPP行业来说，建立统一的PPP大市场需要建设一个良好的生态环境，涉及法律、政策、金融、信用等方方面面，而立法将是关系PPP发展最关键的一步。