地方政府网站绩效评估体系构建——第三方开发与自身主导模式的比较研究

秦 楠， 田蕴祥

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)



地方政府网站绩效评估体系构建
——第三方开发与自身主导模式的比较研究

秦 楠， 田蕴祥

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072)

网站作为政府机关实现政务信息公开、服务社会、互动交流的重要渠道，其发展水平已经成为衡量该国家或地区电子政务进程的重要标志。目前政府网站的绩效评估大致分为第三方与政府主导两种评估模式。以中国软件评测中心和湖南省所开发的评估工具为例进行分析，两者各有特色与优缺点，然而第三方评测体系发展比较成熟，具有强大的业内技术力量和丰富的资源支持，加上采取统一模式利于进行各地之间的比较，也有助于整治僵尸网站的困境，应是现阶段我国地方政府网站绩效评估体系适合采取的建设方向。

地方政府网站； 绩效评估； 指标体系

近年来，各级政府网站建设得到蓬勃的发展，政府网站作为企业和社会公众获取政府信息和服务的重要渠道，其绩效评估对于政府网站建设的发展和完善发挥着重要的积极作用。从2001年开始，国务院信息办通过委托社会第三方的方式开展了政府网站绩效评估，除了高校与研究机构之外，一些咨询公司也进入了绩效评估的研究和实践领域。但是，我国地方政府网站的发展并不成熟且存在大量的问题，如访问速度缓慢、信息缺失、更新不及时、交互性差、服务功能弱等等。如何充分、合理、有效地利用政策和资源，建设好政府网站，改变目前我国一些地方政府网站存在的“不及时、不准确、不回应、不实用”问题，都需要通过“以评促建”的方式来引导政府网站的建设。

一、 地方政府网站建设理论与实践发展概述

在截至目前的学界的相关研究层面，辛玲基于“以人为本，政务为民”的精神，主张政府网站绩效评价应力求实现人本性量化评价[2]；张啸然认为单从技术及模块完整的角度对政府网站绩效进行评估，并无法反映出政府网站所面向公众服务的真正绩效，需要通过公众的满意度进行评价，而公众对于政府网站的满意度可通过独立IP访问量来进行绩效评估[3]。梁莹提出了基于RBF神经网络的层次多目标区(县)政府网站绩效评估模型，利用该模型对政府网站进行了合理的综合绩效评估[4]。曹萍、张剑利用“灰色关联分析”确定政府网站评价指标的权重，用灰色统计方法建立了测评矩阵，构建了政府网站评价的多层次目标评价模型[5]。

在实践应用方面，2002年起，全国范围内开展了政府网站绩效评估，时代财富科技公司在其2002年《中国电子政务研究报告》，提出了一套包含政府机关基本信息、政府网站信息内容和用户服务项目、网上服务功能以及电子政务的推广应用四个方面共计 30 项指标的评估指标体系[6]。2003年北京大学网络经济研究中心发布《我国地市级政府网站研究报告》，其制定的一级指标包括网站建设维护、政务信息上网、公共信息服务、互动交流平台、个人网上办事和企业网上办事等六类。2004年，中国城市电子政务发展研究课题组发布的《2003-2004中国城市门户网站评价报告》首次严格依照国家行政区划规范作为评价对象采样标准，对全国最具有代表性的300多个地级以上城市政府门户网站进行了全方位的测评。2005年，计世资讯的指标体系包括网站内容服务、功能服务、建设质量三个一级指标；政务公开、特色内容、网上办事、网上监督、公众反馈、特色功能、设计特性、信息特性和网路特性等九个二级指标[7]。

赛迪和国脉互联两家公司在全国持续开展大规模政府网站绩效评估实践活动。2014年的中国智慧发展年会上，国脉互联将548个地方政府网站纳入了测评范围。中国软件评测中心(赛迪软件评测中心)受国务院信息化工作办公室委托，已经连续举办了十余年的中国政府网站绩效评估。而在地方政府自行组织的评估中，例如广州市政府 2007 年出台《广州市电子政务绩效评估管理办法》，从电子政务应用绩效、资源整合绩效、管理与安全绩效等方面采取自评与外部评估相结合，评价各部门、各区、县级市政府网站[8]。

二、 地方政府网站绩效评估分析

(一) 中国软件评测的特点和趋势

1.采取日常与年底相结合的采样方式

大多数指标都采用日常采样的方式，只有重点办事服务、智能互动、政务微信、政务微博以及社会化应用五个二级指标采用年底采样的方式。中国评测还于2014年7月开通了“政府网站绩效评估与运行监测系统”，面向所有的评估对象提供在线自查自评服务。关于日常评分采样，一方面，中国评测中心以月为周期，分阶段对评估对象进行监测；另一方面，中国评测中心整合内部和业内技术力量对政府网站的安全和可用性进行实时监测，涵盖了网站主要页面、频道和功能的可用性，以及网站的漏洞、链接和内容的安全情况。

2.强化重点领域信息公开和办事服务的指标内容

指标体系的评估要点体现在以下三个方面：重点信息公开，如：行政权力、财政资金、保障性住房等；重点领域服务，如：教育、就业、卫生计生、社会保障等；重点办事服务，如身份证办理、户口办理等。其中，三级指标的设置上，更加明确地将重点领域指标从资源聚合度、资源整合度、流程清晰度、服务实用性、服务易用性五个维度进行考察。

3.评估重点因政府层级的不同而略有差异

中国评测按照省、市、区县进行分类，其权重分配上有所不同。省级政府更加注重信息公开，主要原因是省级网站侧重于政策法规和各地市整合情况的公布；区县政府更加注重办事服务，区县政府作为民众进行网上办事的最直接平台，承担着更为具体和众多的服务资源提供的任务，因此办事服务的评估权重占得更多；市级门户网站作为地方政府机关实现政务信息公开、服务企业和社会公众、互动交流的重要渠道，代表着地方政府的形象，更加侧重考察网站页面的有效性和可操作性，因此网站功能与管理指标上占比较大。

4.强化与社会平台对接融合的技术应用

在评测指标体系中，为了能够让政府网站的服务资源和内容服务到更多的用户，应用新技术可以拓宽政府网站和社会信息化平台的渠道。中国评测通过对政府网站优质资源在主流搜索引擎方面的整合情况进行数据收录，与此同时，政府网站无障碍建设情况和应用效果的评估被列入评估内容。政务微博与政务微信建设与应用成效的评估也得到重视。

随着政府网站的定位提升与规范管理，各级政府网站的评估体系也随之发生改变。从评测的方式上来看，更加强调日常监测；从评测的内容上看，体系建设内容要更加贴近用户的实际需求；从评估指标的权重上来看，信息公开和办事服务的比重不断提升，三级指标的设定紧紧围绕公众的关注热点和办理量大的服务领域和事项，指标设置将会更加具体化；从新技术的应用上看，中国评测更加注重考察政府网站与社会信息化平台的对接，将主流搜索引擎的展现情况纳入指标体系中来，通过微信、微博关注各级政府在信息公开政策落实情况的评估，强化政府网站对新技术应用情况的评估。

(二) 湖南省政府网站评测的特点与趋势

1.采取日常监测、内容保障和集中评估的采样方式

三种测评方式：日常监测、内容保障和集中评估。日常监测以考核网站的更新量、可用性、访问量、健康情况方面为主；内容保障重点落实在上级政府网站的相关政策法规的解读和传达上；此外，在具体的内容评估上，采取人工评估、软件监测和提交报告相结合的方式。自2011年起湖南省政府网站绩效评估采用绩效评估工作组集中评估的方式进行，结合国务院政府信息公开工作的相关规定、中国软件评测中心评测指标和本省实际情况制订的评估指标对网站内容进行全面考核。

2.指标体系内容主要涵盖政府信息公开、办事服务、互动交流三大部分

湖南省的评估要点体现在以下三个方面：政府信息公开，包括了主动公开、依申请公开、公开规范性和重点领域政府信息公开。其中包括了如法律法规文件解读、财政、人事信息、工作动态、行政权力相关信息公开、信息公开报告以及与民生相关的信息公开等，需要特别说明的是，重点领域信息公开仅涉及部分省直部门，对该指标的评估采取加权的计分方式；办事服务，主要考察上级政府对于省政府门户网站提供内容的落实情况，此外，还要求考察服务质量如服务资源的准确性、时效性、完整性、相关链接是否正确等；互动交流，主要考察咨询投诉(含领导信箱)的反馈情况，包括渠道功能的畅通情况、功能的易用情况以及年度内咨询、投诉和信件回复情况及其用户的满意程度等。

3.不同类别的评估对象指标差异不明显，不同指标的权重差异较大

湖南省政府网站绩效评估的对象分为四类，其中包括了183个政府网站，内含47个省直部门网站，14个市(州)、122个县(市、区)政府门户网站。市县级指标只在网站管理和网站影响力上略有出入，市(州)级政府在网站管理中将网站使用度纳入到二级指标中来，而县(市、区)级政府的网站安全比重略高于市(州)级。综合来看，这四种类别的权重指标基本上没有太大差异。而在除去加分项的5个一级指标当中，指标权重如政府信息公开和网站影响力具有比较明显的差距。

表1 2014年湖南省省直部门网站绩效评估一级指标权重分配

一级指标有行政审批事项无行政审批事项市(州)县(市、区)政府信息公开30%40%30%30%办事服务30%20%30%30%互动交流20%20%20%20%网站管理15%15%13%15%网站影响力5%5%7%5%

4.新技术应用和特色栏目列为加分项

在评测指标体系中，新技术应用和特色栏目在100分之外分别设置2分、1分的加分项。新技术应用是为了评估网站对微博、微信、app等新媒体、新技术的应用情况；特色栏目是由被考核单位报送1到2个依据本部门职能提供服务的特色栏目参评。

根据《中央网络安全和信息化领导小组办公室关于加强党政机关网站安全管理的通知》(中网办发文[2014]1号)及《国务院办公厅关于印发2014年政府信息公开工作要点的通知》(国办发[2014]12号)[8]，2014年湖南省政府网站为进一步提高网站建设管理水平，其绩效评估体系继续在信息公开、回应关切、提供服务能力的水平上做出了些许变动，微幅调整指标权重，在指标分类上和设置上增加了新的条目，总之，最新的评估体系更加注重网站实用性、可用性与安全性的监测，强调服务内容的办理情况以及考察公众满意度。

(三) 中国评测政府网站绩效优势与不足分析

1.体系日臻完善，权重分配科学

中国评测已经历了十余年的发展历史，通过长时间的经验交流和总结，中国评测的体系不断完善，评估事项范围不断扩大，引导着网站涵盖用户需求度最高的30-50项服务。随着网络环境和服务需求发生着重大的变化，每一年的评估体系都要相应地进行较大的改动。目前，中国评测的分类较为清晰，它改善了过去杂乱无章的指标设置，将评估内容按照一、二、三级指标进行大体分类，涵盖了政府网站建设需要考察的重点内容。可操作性指标的增多说明了其绩效评估更加注重量化指标的操作。在2014年的评估当中，更是设立了用户满意度和数据开放两个探索性指标来考察用户满意程度和数据开放服务的满意情况。权重分配上，体现了系统优化的原则，权衡了各个指标对整体的作用和效果，改变了过去平均分配的设置，也突出了重要指标的作用。

2.强大的业内技术力量和丰富的资源优势

中国软件评测中心是工业和信息化部和国家质检总局领导下的国家级计算机软件、硬件与网络安全质量检测机构，具有强大的资源优势和技术力量。2014年1月起，中国评测联合人民网、百度、腾讯、新浪等进行网络舆情和新媒体应用情况的监测，在采样方面，中国评测整合内部和业内技术力量，基于“政府网站绩效评估与运行监测系统”对政府网站的安全和可用性进行实时监测，涵盖了网站主要页面、频道和功能的可用性，以及网站的漏洞、链接和内容安全情况。

3.内容体系建设更加贴近民众需求

中国评测的评估体系涵盖了与社会公众密切相关的热点问题，聚焦网站重点信息公开、重点办事服务、民生领域服务、政务咨询服务等内容的建设情况，不仅如此，互动交流和舆论引导的比重也在不断上升。各级指标都体现了与民沟通、为民服务的重要性，细化的三级指标更是反映了广大网民的使用习惯和对用户体验的关注。

4.专项评估为辅，手段更加多样

中国评测不仅拥有一套对各级政府网站绩效评估的体系，同时还新增了移动客户端评估和无障碍评估作为辅助手段。无障碍评估即为通过“以评促建”的方式推动信息无障碍建设，它旨在客观、公平、公正地评价网站群建设成效，能够保障公民平等地通过网络获取信息和服务的权利。而移动客户端评估，则迎合了新媒体应用的趋势，强化了与社会平台的融合。

5.三级指标部分内容重复评估，且没有赋予权重

在三级指标的设置上，由于指标涉及范围广且十分细化，因此很容易出现指标交叉评估的情况。如：在“基本信息公开”二级指标下，设置了“政策文件”、“规划计划”，“重点信息公开”二级指标下设置了“专栏建设情况”，重点考察对本地区重大政策决策的解读和专栏建设情况，而在舆论引导指标上，设置了“决策解读”三级指标，也主要考察栏目建设和内容建设情况。同一内容出现在不同的指标下，不仅会带来重复性工作，也会因标准不同导致结果失真。此外，三级指标的设定，并没有赋予相应的权重，细化指标的重要性没有侧重就无法真正反映出网站的人性化、服务实用以及功能完善各方面的程度。

6.采样方式与指标内容不匹配

中国评测采用日常采样和年底采样两种方式进行评估，但部分内容无法通过相应的采样方式进行考量。如：重点信息公开采用年底采样的方式进行评估，在评估内容中都同时要求考察网站建设的及时性和持续性问题，采用年底采样无法跟进且没有办法验证信息是否及时公开，这样多少影响了评估结果的有效性和全面性。

(四) 湖南省政府网站绩效评估优势与不足分析

1.指标设置融合地方特色，强调与上级政府的联系

中国评测是湖南省政府网站绩效评估体系的制定依据之一，因此湖南省的整体架构与中国评测相似，但是在指标设置上存在一些不同，例如：“专题专栏”旨在考察本级政府与省政府门户网站合作共建情况，“网站管理”中设立了“子站管理”和“网站阅评”来考核辖区内本级子站的整合状况，政府网站阅评制度用来对政府网站的信息公开、服务功能、网站安全等进行巡查点评。作为地方政府的考评体系，它更加强调对上级政府政策的落实情况，在民生服务领域上，突出考查与本省相关政策的专栏建设情况和资源提供情况。

2.重点工作指标单独计分，权重分值细化

在省直部门网站中，政府信息公开重点工作指标采取单独计分的方法：纳入重点领域信息公开范围的部门政府信息公开指标得分为S：政府信息公开规定指标得分为A，重点领域信息公开涉及项权重为B，政府信息公开指标权重为C，重点领域信息公开涉及项得分为D，其公式为：S=A×(C-B)/C+D，总分为百分制，权重与分值相等。采取这样的单独计分方式更加科学、合理，此外，在湖南省的评估体系中，对于三级指标也赋予了相应的权重，重点突出。

3.评估指标缺少严密的逻辑关系，部分内容重复评估

湖南省政府网站绩效评估指标体系共含有20个二级指标，然而指标的分类上重复评估的现象比较严重，且类别并不独立。如办事服务上，二级指标“在线办理”考核的是政府网站服务事项的办理情况，可以将它规划到“服务质量”指标中，无需单独设置；“互动交流”中，“信箱处理”、“公众问答”可以合并到“咨询投诉”中。在内容重复评估方面，如：“网站管理”中“网络安全”和“管理措施”涵盖了制度建立、安全保障以及网站建设发展水平等层面，这与其他一级指标内容有所重合。此外，还有许多指标含义和打分规则不明，如：“互动创新渠道”及“站外交互性”指标，明显表意不清。

4.没有对采样方式进行详细规定，定性指标多而定量指标少

湖南省政府网站同样也采取日常监测和年底监测的方式进行评估，然而在评估体系中，没有说明对哪些指标进行日常监测和什么样的指标要采取年底评估。指标说明往往围绕“是否具有”和“相关情况”做出笼统的介绍，如：“就业服务”，仅仅说明是对职业技能、就业安置、自主创业等服务的提供和维护情况的考核，而没有详细阐明有无对就业服务专栏、整合就业服务、政策实施范围和相关信息的发布与公示情况等方面进行考核。过于宽泛的指标，往往会造成主观的判断，没有相关的数据作为依托就无法建立基本的评价基准，反映真实情况。

5.一级指标权重分配不合理，忽视了网站的可用性、实用性、安全性

在湖南省指标权重体系中，“网站管理”和“网站影响力”的比重远远少于其他三个一级指标，分别为15%和5%。然而对网站项目有效性评估不容轻忽，网站测评应更加注重用户体验，即对可用性、实用性、安全性的考评。随着我国政府网站频频出现的栏目建设开天窗、内容信息不准确、链接功能不可用等现象，特别是区县网站存在着大量信息更新不及时，页面和功能不可用的情况，应高度重视地方政府网站的可用性水平，通过定期开展清理整顿，不断提高网站整体运行维护水平。

6.缺少舆论引导和对公众满意度的考评

湖南省指标体系中并没有对新闻发布、社会热点回应的考评，对于新媒体的应用如政务微博，政务微信也只当作加分项计入，互动交流能力不足。此外，指标也缺少对公众满意度的考评，这一点在“互动交流”一级指标下表现得尤为明显，如：“在线访谈”考察政府渠道功能提供和自身建设发展情况，而没有对访谈效果，如访谈内容是否与民众关注热点相关和针对用户的互动需求进行回复的考察。

(五) 比较与未来发展思路

通过上述分析，本文从体系的完善程度、重要指标分配、体系内容以及优势等四个方面，对两类评估模式进行综合比较。

中国评测是我国第三方评估的权威代表，而湖南省政府网站的绩效评估是众多地方政府网站绩效评估中的一个范例，它的体系建设在一定程度上反映了地方网站绩效评估的共性。在未来的发展中，本文基于以下几项原因，认为至少在目前阶段，主要应该借助全国一致的第三方评估的标准，分述如下：

表2 中国评测与湖南省政府网站的综合比较

评估主体体系完善程度重要指标分配体系内容优势中国评测涵盖重点内容且分类清晰;存在少量指标重复评估情况权重合理,有侧重贴近民众需求,紧跟社会关注热点和新媒体应用趋势成熟的业内技术力量和丰富的资源湖南省政府网站涵盖重点内容但指标设置缺少逻辑关系;重复评估情况较多一级指标权重分配不合理,比重差异大融合地方特色;缺乏舆论引导拥有组织保障,从市到乡镇层面均有专业人员负责

1.全国范围内的第三方评估实践基础深厚，具有强大的技术支持和丰富的资源优势

自2002年以来，北京计世资讯公司、中国城市电子政务发展研究课题组、北京赛迪顾问公司，以及北京国脉互联信息顾问公司等，都开始对我国政府网站进行绩效评估[9]，大大促进了政府网站建设水平的提高。经过多年的实践，第三方评估已经建立起成熟的评估体系，并联合新媒体和社会信息化平台开展大规模的合作，提高了服务的成效。

2.第三方评估体系成熟且指标内容与时俱进

为了顺应时代发展，政府部门需要不断加强自身的网站建设和服务建设，其指标体系也应迎合公众需求和网络环境变化进行相应的改变。虽然一些地方政府网站也引入了第三方评估，但往往只是利用其监测手段技术，其体系内容的精髓没有得到有效应用。此外，地方政府网站绩效评估体系的建设也会受到上级政府的制约，缺少了一定的灵活性和可变性。

3.采取统一模式利于比较，产生相应的激励作用

虽然各地方政府网站绩效评估可以融合地方特色，突出本省相关政策的专栏建设和资源整合状况，但是标准不一，无法进行横向比较。尽管地方自身进行评估可以直接考察直属部门、市(州)、区(县)门户网站的建设水平和发展情况，但无法清楚知道本身与其他省份相比，表现成果是领先还是落后，没有共同的标准作为参照，难以掌握吸取其他省份的动态经验，也不容易产生激励鞭策效应，评估结果的效用因而打了折扣。

4.第三方评估有助于整治“僵尸网站”困境

2015年3月，国务院开展了第一次全国政府网站普查，首要目的就是整治政府网站的内容。尽管互联网基础设施和技术逐渐成熟，当前一些地方政府网站存在大量的更新速度缓慢、长期不进行维护、存在错链，空链、栏目内容缺失等问题，采用全国范围内的第三方评估，有助于全面排查该问题，在中国评测的指标体系中，就凸显了网站功能与管理的重要性。

随着“大数据”时代的到来以及“智慧政府”的提出，政府门户网站作为企业和社会公众获取政府信息和服务的重要渠道，在电子政府建设中具有不可替代的地位，其发展水平也成为衡量一个国家电子政务进程的核心标志。如何发展，如何利用，如何保障，从而真正实现便民利民的初衷，就需要政府网站绩效评估来衡量。

[1] 中国互联网络信息中心.第34次中国互联网络发展状况统计报告[J].互联网天地,2014(7):71-89.

[2] 辛玲.基于公众满意度的政府网站绩效综合评价[J].情报杂志,2008(4):22-24.

[3] 张啸然.基于“顾客访问量”的政府网站绩效评估[J].中国信息界,2012(4):71-73.

[4] 梁莹.基于RBF神经网络的区(县)政府网站绩效评估[J].华东经济管理,2013(1):140-145.

[5] 曹萍,张剑.基于灰色理论的政府网站绩效的综合评价[J].华中农业大学学报(社会科学版),2008(2):103-105.

[6] 寇明雯.我国政府网站绩效评估体系研究[D].北京：首都经济贸易大学,2010.

[7] 张文杰.政府门户网站绩效评估模型研究[D].郑州：郑州大学,2009.

[8] 王仲伟.切实加强内容建设 努力办好政府网站[J].中国行政管理,2014(12):6-10.

[9] 刘洋.Web2.0背景下的电子治理问题研究[D].天津：天津师范大学,2014.

(责任编辑：杜红琴)

Construction of Performance Evaluation in Local Governments: A Comparative Study between the Models Developed by the Third Party and The Government Itself

QIN Nan, TIAN Yun-xiang

(School of Political Science and Public Administration, Wuhan University,Wuhan 430072，China)

As an important tool for governments to realize administrative transparency, serving society and interaction, government websites have become an significant indicator to evaluate the development of E-government in one country. There are two models about the performance evaluation of government websites, developed by the third party and by the government itself respectively. This paper analyzes the evaluation systems developed by CSTC and Hunan Province. The results show that the two systems have their own characteristics, advantages and disadvantages. The system by the third party has been well developed and has professional techniques and resources. Besides, it is easier to compare different regions with a unified standard, and handle ill-functioned websites. So, it is recommended for the construction of the performance evaluation system of local governments.

website of local government; performance evaluation; indicator system

2016-12-21

教育部人文社会科学研究青年基金“大陆与台湾公务员制度改革中的弹性化雇用策略比较研究”(13YJCZH161)；武汉大学2015年度自主科研(人文社会科学)青年项目“政策学习视角下海峡两岸残疾人培训与就业衔接机制比较研究”(410500087)。

秦楠, 女，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生；田蕴祥， 男， 台湾高雄人， 武汉大学政治与公共管理学院副教授， 管理学博士， 研究方向：人力资源管理与劳动政策。

D630

A

1008-2603(2017)03-0088-06