基于PPP模式的城市社区公共物品供给机制创新探析

周恩毅+刘阳晨

摘要：公私合作伙伴关系（Public-Private-Partnerships），简称PPP，是公共部门与非公共部门为提供公共产品和服务而建立的一种利益共享、风险共担的合作机制。与传统的公共物品供给方式相比，PPP模式可以将公共部门与非公共部门的优势结合起来，有效解决公共产品和服务供给中存在的资金、技术、管理等方面的问题。目前我国城市社区公共物品供给机制存在诸多问题，原因主要是：思想观念落后；缺乏相关的法律法规和相应的制度安排；供给主体的供给范围划分不清，资金供给不足、供需不配，供给产品质量低劣；第三方监督机制缺失等。将PPP模式应用于我国城市社区公共物品供给机制，必须打破思想禁锢，合理界定政府供给职责，加强私人部门参与力度；创新城市社区公共物品供给模式，完善相关政策法规；拓宽融资渠道。

關键词：PPP模式；城市社区；公共物品供给机制；创新

中图分类号：G9162文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）07-0087-05

一、引言

随着中国经济进入新常态，经济下行压力进一步增大，财政收入的增速也进入换挡时期。与此同时，我国城镇化速度不断加快，对于城市社区公共物品的需求也随之扩大。现阶段，城市社区公共物品供给已成为城市社区基层治理的重要问题，如何缓解政府财政压力、积极满足城市社区公共物品供给需求，已然成为化解新型城镇化巨大的投资需求与财政投入不足之间矛盾的关键。因此，PPP模式日益受到我国政府的重视，其通过引进社会资本参与、建设并提供公共服务，正逐步成为新常态下城市社区公共物品供给发展的主要模式之一。

PPP（Public-Private-Partherships），即公私合作伙伴关系，最早由英国政府于1982年提出，泛指政府与私营商签订长期协议，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务，它们二者之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来规定双方的权利和义务，确保工作顺利开展和完成，最后目的是使合作双方获得比预期单独行动更为有利的结果，形成一种长期的合作伙伴关系。

城市社区公共物品是指在社区的地域范围内用于满足城市社区居民工作生活的各种公共需要的社会产品。PPP模式的理论基础是美国经济学家保罗·萨缪尔森的公共产品理论。他认为，由于公共物品具有非排他性和非竞争性两大特性，消费者往往会选择“搭便车”，单纯依靠政府来完全充当资源配置者会促使城市社区公共物品的供给效率低下，且不能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。因此，首先对于PPP融资模式而言，它可以使社会资本更多地参与到项目中，将大量闲置的社会资本投入到公共服务和公共物品中去，通过促进投资主体的多元化发展，合理规避和分配各自所承担的风险，充分发挥社会资本在公共物品和公共服务领域的主观能动性，从而带动投资，拉动经济增长。其次，PPP模式有利于转换政府职能，减轻政府的财政负担，消除费用的超支，缓解城市公共物品的融资状况，提高公共物品的质量并增加数量，有助于满足城市社区居民的公共产品需要，对于公共部门和私人部门而言，可以互补长短，因此，公私合作是双赢之举。最后，PPP模式引入市场竞争和激励约束机制，政府与市场是服务与被服务的关系，以服务为出发点和归宿，积极吸引社会资本，发挥双方优势，尊重各利益相关者的投入与参与，追求各利益相关者的整体利益，秉持公平公正公开的原则，从而提高公共物品或服务的质量和供给效率。同时，在尊重市场选择的前提下，政府与社会资本合作，遵循互利共赢、风险共担、平等合作的原则，将市场配置的“无形之手”与政府调控的“有形之手”相结合，充分利用市场机制，转变建设和发展模式。因此，PPP模式的发展对于城市社区公共物品供给模式的发展具有重要的指导意义。

目前，国内外学者对PPP模式和城市社区公共物品的供给都有比较全面、深入的了解，但是将二者联系起来进行研究的则相对较少。因此，从PPP模式的角度来探究城市社区公共物品的供给机制创新就显得十分必要。

二、基于PPP模式的我国城市社区公共物品供给机制存在问题及原因分析

（一）思想观念滞后

社会主义市场经济体制初步建立的今天，人们对于市场与政府在经济发展过程中所扮演的角色已经有了比较明晰的认识，但是对两者在城市基础设施建设和城市公共物品供给方面的角色定位仍缺乏正确的了解和把握。由于城市公共物品的特殊性质，关于它供给机制方面的认识偏差主要表现为两个极端：一是认为城市社区公共物品是典型的“市场失灵”领域，必须由政府来提供和监管。目前，一些地方政府和管理人员过分强调政府对提供公共物品的责任，不积极创造有利于市场自由化的政策环境，以至于使许多经济学家利用“囚徒困境”的理论来阐释私人供给的无效率以及政府供给的必要性。二是片面夸大市场化作用，认为可以通过私有化来解决公共物品供给中存在的问题。这一观点没有认清楚市场调节的机制和风险。与此同时，由于部分政府官员缺乏必要的专业知识、技能和科学评估方法，沿用陈旧的管理方法进行管理应用，拒绝与时俱进的发展经济，容易导致政策的偏离和决策的失误，引起政府财政的直接亏损，侵蚀公共利益，最终导致国有资产的流失，其中还易引发贪污腐败。

（二）供给模式有待进一步完善与发展

我国的社区建设和发展从开始就是政府居于指导地位，虽已建立市场经济体制，但在城市社区公共物品供给领域并没有形成竞争力，仍由财政拨款或国企、央企单位提供，政府在相当程度上仍是社区公共物品的单一供给主体。但随着社会的发展和社区居民需求的日益复杂化，受公共财力等方面的影响，政府提供的公共物品从质量和数量上都难以满足城市居民对社区公共物品多层次、高质量的要求，同时相关政策和产权界定的影响，以及长期以来形成的对政府过度依赖的思想和上令下行的管理模式，严重制约了其它主体的参与意识，造成了主体间合作机制的欠缺，加之缺乏对供给主体的参与激励机制，致使社区公共物品供给机制失去了动力和源泉。

随着社会的发展，政府已经逐渐认识到了城市社区公共物品的供给需要多主体参与，但是现阶段，我国城市社区公共物品供给现状又呈现出一种复杂的态势：一是供给主体的供给范围划分不清，供给主体分工角色不清晰，功能错位和信息不对称，未形成有效的资金筹集机制。本该由政府无偿供给的公共物品却被当做部分由市场有偿供给的公共物品，市场与政府间的供给范围划分不清。二是城市社区公共物品供给仍然存在过度行政化趋势，主体的权利与资源配置不均衡，未能发挥市场的资本、技术以及信息等优势。三是供给表达机制不健全，从而导致供需失配。由于居民缺乏通畅的途径来表达真实需求信息，以至于供给与需求相脱节。四是监督机制协同合作机制存在缺陷，导致了供给的公共物品质量的低劣。

（三）法律制度尚不健全

城市社区公共物品的供给实际上应该是在一系列的政策法规文件和合约的约束下进行的，这种相关的法律法规应对政府及相关部门在项目采购中需要承担的责任、义务和风险进行明确的界定。我国目前公共物品项目的管理仍参照《特许经营法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》等相关法律，各地所依据的多是特许经营法，缺乏一整套与公私合作制联系密切且具体的法律，况且现有法律并没有明晰政府在城市社区公共物品中所承担的角色问题，没有完善的法规制度显然无法体现法律的权威，这必然迟滞了城市社区公共物品供给机制的发展。由于政府部门一直处于主导地位和权威地位，对于契约精神认识不足，我国各级政府在招商引资时积极承诺，但在完成公共服务以及基础设施建设后却往往不能按照合同约定进行支付，尤其是面临政府换届、政策调整时，政府间推诿责任的现象时有发生，损害了社会资本的利益，造成了信用环境差的社会氛围，这进一步说明了当下着力于构建城市社区供给机制有关的法律制度的紧迫性。

（四）尚未形成有效的监管框架

良好的监管框架的形成和监管能力的执行，是工作得以顺利开展和完成的重要环节。当下我国城市社区公共物品供给机制中，政府主要负责供给相关的制度安排，同时还负责着对项目服务质量供给的审核、价格构成的监管、项目运作过程中的监督。政府对转移经营权的公司进行监管和资格审查，对他们间的合同签订进行监督，对公共服务的供给质量数量、供给服务的安全以及供给服务的价格进行经常或者定期的监管。但是，政府作为监管政策的制定者，由于缺乏客观全面的认知，致使监管框架既不能保证公共物品的质量，又无法保护有关利益方的合法权益，而且，受“官本位”等传统思想的影响，政府部门在发挥监管作用的同时，可以单方面违背有关规定，从而无法保证法规的贯彻和执行。

同时，社区非营利组织由于与社区公共服务有着相同或相似的价值目标，以其组织的公益性、非营利性、志愿性、独立性宗旨参与社区公共物品供给的监管机制里来，对实现公益资源的有效配置具有重要的意义。但当下我国给予社区非盈利组织参与社区公共服务的监管权利有限，在监管方面，出现了政府一家独大的局面，架空了非盈利组织的监管权利，制约了非盈利组织自由选择“社区成员需要，非营利组织所能，政府力所不及”的能力，对于城市社区公共物品供给机制的创新与发展产生了阻碍作用。

公众和媒体舆论也是参与监管的另一主体，当下我国对于公众与媒体舆论的知情权、监督权保护力度不够，广大公众与媒体无法深入了解政府和经营公司的行为，无法真正地成为监督经营公司和政府的一大力量。由于未能及时了解到公共物品的供给在建设和运营中的动向，因此，公众和媒体舆论在监督政府和经营公司的行为这方面有着很大的局限性。如果对于这些给予公众和媒体舆论的权利政府难以真切的落实，不但不能达到供给公共服务的目的，而且对广大群众来说，也始终缺乏透明和阳光，从而进一步降低了公共物品供给的质量。可以说，在城市社区公共物品的供给方面，各方面的利益相关者只有都进入了监管过程才能形成有效的监管模式。

三、运用PPP模式完善和创新城市社区公共物品供给机制的路径

（一）打破思想禁锢，合理界定政府供给职责，加强私人部门参与力度，进一步巩固公私合作

新公共管理理论及实践的发展，推动了政府角色的转变，政府从以往社会的管理者转变为社会的服务者，管制型政府也向服务型政府转变，从社会规则制定者、监管者、裁判的角色转变为既是民营机构的指导者、监督者，又是其合作伙伴，为城市社区公共物品的供给提供服务，加大与民众的互动，以提升民众的满意度。在公私合作的PPP模式中，政府必须随着市场化进程的推进、投融资体制改革而变更其原有职能，进行管理体制、运作机制等方面的改革，以便更好地发挥其掌舵而非划桨的角色。政府部门应积极去挖掘各种潜在的机会与私人部门进行合作，共同规划制定公私合作的目标，合理分配资源，确定合作项目的种种安排，以保证项目按照服务所需的质量完成，及时跟进并监管，以达到供给更好的公共服务、提升民众满意度的目的。在“掌舵”把握前进方向的同时，自己也在奋力的“划桨”。

改革现行政府的事权与财权，科学界定各级政府的职责与义务。通过引入PPP模式，确立私人部门合作伙伴，私人部门负责的项目涉及建设、运营和维修等，以契约约束为机制，政府部门应向私人部门付费作为对其生产成本的补偿和收益的回报，由于PPP模式的城市社区公共物品的供给是双主体供给，有利于实现政企分开，有利于实现效率与公平的双重目标。

PPP公私合作制的顺利发展需要各符合条件的私人部门能够参与到公私合作制之中，以改善以往政府供给公共服务质量差、效益低、资金缺等局面。只有充分利用私人部门多元的技术优势、先进的管理经验、有力的筹资渠道、高效的办事效率等优势才能更好供给优质高效的公共服务。政府通过放松市场准入，开放原有准入限制，给私人部门以国有企业、外资企业同等的待遇，让各潜在合作者能够有机会参与竞争，平等竞争，以利于发挥市场经济的平等性、競争性、法治性、开放性的特色，让各潜在合作者有能力展示自我，调动私人部门投身公共服务事业的积极性，从而激发经济发展的潜力与活力。

（二）创新城市社区公共物品供给模式，逐步完善相关政策法规

1.形成多中心的社区公共物品供给主体模式，完善城市社区公共物品多元主体供给。政府在社会管理中虽然居于主导地位，但不可能包办一切，在社区管理中需要充分利用PPP模式的优势，发动市场，居民乃至非营利组织的积极性，从而培育利益相关者的良性互动关系。通过科学定位政府在城市社区公共物品供给中的角色，达到纠正政府的越位与缺位的目的；科学界定供给主体的角色和责任，明确政府在社区公共物品供给中要发挥出资者和规划者的作用，彻底改变过去政府总揽一切的做法，通过建立公私合作关系，形成上下互通结合的决策机制，建立多元利益表达机制，不断完善有效供给需求的显示机制。

2.政府不断拓宽供给主体参与渠道，构建社区公共物品供给决策的民主机制。政府要积极拓宽其它供给主体参与的渠道和途径，合理运用PPP模式，坚持以社区需求本位原则，积极扶持私人资本的发展，从社区的客观实际出发，通过建立激励机制和产权保护，允许并鼓励私营企业生产经营社区公共物品，加强私营企业在公共物品供给中的作用，通过不断调动私人企业参与的积极性，为市场提供公共物品创造良好的制度环境，增强政府与其之间的良性互动，提高城市社区公共物品供给的效率与质量。在城市社区公共物品供给机制中引进PPP模式，则必然要重视公共物品供给决策的民主机制，一是要建立多元的利益表达机制，兼顾政府与市场的利益；二是建立有效的协商民主机制，政府与市场通过平等协商来使自己主体利益的合理诉求得到尊重；三是扩大参与主体的包容性，通过聚合不同阶层、不同利益的人们的合理合法的观点和需求，在公共利益最大化基础上达成广泛的共识。

3.健全完善PPP模式政策法规，增强运作高效性和规范性。政府缺少法制精神和契约精神是影响社会资本参与PPP项目的重要原因。在政策和法律层面加大对PPP模式的扶持力度，将一些有益的措施加以制度化、法律化，保障市场化过程的规范化，便于政府监督和控制。這就需要政府供给有力的制度，减少不必要的成本和风险因素，防止合作方的弄虚作假和腐败行为。通过建立完善的法律制度，对政府的职责进行明确规定，制定相关政府部门及负责人违约行为的惩罚措施，并将政府部门及个人的违约情况纳入政府部门的年度工作情况审核，由上级政府进行监管和鞭策，而且政府部门需定期对PPP项目的进展情况进行社会公示，满足人们的知情权并对项目进行监督。PPP项目是一项复杂的系统工程，涉及面宽广，法律关系错综复杂，因此需要系统的法律法规对其加以规范，例如政府应抓紧研究公共物品供给的投融资、建设、运营、后期管理等各方面PPP运作的标准化操作流程，完善具体可操作的PPP投融资管理法律法规，确保项目参与各方的谈判有章可循，PPP模式的适用范围、设立程序、权利与义务、投招标程序等都应在法律范围之内，只有这样才能促进政府与市场合作的顺利进行，提高供给效率。

4.建立科学合理的公共服务监管和绩效评价体系。绩效评估是PPP项目运作中的重要环节，对于保证公共利益的实现、激励参与热情和实现制度创新都有积极意义。考虑到城市社区公共物品的特性，应该兼顾效率与公平，建立科学的绩效评价机制。在我国，由于公共服务的量化标准难以确定、评估客体的责任还存在模糊之处等因素，目前在公正客观的评估PPP项目上还需要进一步完善。

从监督的主体来说，首先，政府作为公共服务的天然供给者，是政策的制定者，对公共服务的质量承担主要责任，政府必然要对自己挑选的合作者进行监督、考核，确保他们的行为符合公共利益。对于达不到预期目标、不能提供优质公共服务的企业给予警告、限期整改，如果状况得不到改善则可以降低其资质，必要时更换合作伙伴。其次，市场经济是法制经济，企业是最重要的市场主体，企业能否按时按量履约，决定着市场可否正常运行。在企业内部往往设有专门的监管部门，对自身的履约情况进行实时的跟踪评价，及时纠正偏差，确保高质量回应顾客的需求，提供优质的公共服务。再次，非营利组织是以公益为目的成立的，能较公正地进行评价，不但具有很强的自律性，而且某些非营利组织具有很强的律他性，比如通过制定行业标准规范本行业企业的行为。作为公共服务提供的参与方，非营利组织可以通过自身的优势对整个体系进行监管和评价，确保公共服务的高效提供。最后，由于公众是公共服务的最终消费者，公众的评价应该是最为客观和重要的。通过搭建有效的公共服务合作平台，满足公民需求可以直接传递到政府。政府搭建的平台可以在一定范围内更深入、细致地满足公共服务需求，并且在提供公共服务过程中，公民对于政府行为的监督也更为直接。因此，开辟有效的信息反馈通道，让公众的意见传递到公共服务提供者，并把公众的评价作为考核的一个重要指标。另外，还可以尝试探索建立独立于PPP参与方外的第三方监管评价机构。相比于参与者的相互监督或者自我监督，第三方机构可以克服既是参与者又是评估者的弊病，能够从更加客观、公正的角度进行监督和评价。

从监督和评价的内容来说，应制定标准化的评估体系，保证评估的一致性和有效性。评估内容具体应包含服务提供主体的基本素质、服务接受者的满意度、服务合作方式的有效性，服务的社会效益等。在确定评估的具体指标后进行量化，给每个指标赋以确定的权重，使评估的结果具有可比性和实用性。在评估的过程中，坚持公开、公平、公正的原则，评估的主体、过程和结果都应该全面公开，尤其是评估报告的公开，以达到持续激励的效果。

（三）拓展PPP模式应用于城市社区公共物品供给机制的融资渠道，加快专业人才培养

1.积极拓宽PPP模式的融资渠道，提供创新性融资平台。积极拓宽PPP模式的融资渠道对城市社区公共物品供给机制的发展具有积极的促进作用。如果政府允许保险基金、社保基金、住房基金等大型基金在公共物品领域的投资，将证券市场的相关政策向公共物品行业倾斜等，那么将大大拓展PPP模式的融资领域。同时，政府可建立创新性融资平台，联合各级政府拓宽融资渠道，吸引社会资本，引导非财政资金投入，降低融资成本，优化债务结构。

2.加强识别PPP项目融资风险，建立针对性强的风险分配机制。对于城市社区公共物品供给机制中引入PPP模式是否能取得较大的成绩很大程度上依赖于正确的风险辨识以及合理分配。因为在PPP项目中，对于投资者而言，最关心的问题是如何规避风险，只有具备了合理的风险分担机制才能吸引足够的资金参与到公共服务的建设中来。要保证PPP项目的顺利进行，我们首先要总结国内外PPP项目建设的经验，结合PPP模式的特征，对PPP模式运行中潜在的风险进行梳理，并且深入分析风险产生的原因，制定PPP模式的风险对照表，为政府及企业进行PPP项目时提供参考，强化风险的识别意识。但是由于政府是公共物品供给的最终所有者也是风险的最终承担者，所以在私人企业或社会资本遇到发展的瓶颈时应主动予以帮助，为企业分担一定的风险。

3.加快培养PPP项目投融资专业人才。PPP模式在城市社区公共物品供给中的实施是一个理论与实践相结合的过程，PPP融资模式复杂，涉及到法律、金融、财务等方面的知识，涉及招投标、谈判、监督、管理等诸多过程，程序复杂，专业性较强，需培养专业的PPP项目管理人才。一方面要加强对现有相关专业人员的培养，增强员工自身的专业素质和综合素质。可定期组织员工的培训，使其掌握最新的管理理论和方法；开展地区间的相互学习和经验交流，汲取本行业领先单位的先进经验。另一方面必须加大相关专业人才和管理技术的引进力度，完善选人、用人、留人和育人的人力资源机制，保证高素质人才进得来、留得下。选贤任能根据人才的能力和综合素质，而不是资历，对于有能力的年轻人才要大胆任用；收入分配与绩效考核挂钩，对于高绩效者提供有竞争力的薪酬，增强员工对卓越品质的追求；建立优胜劣汰的用人机制，使“能者上，庸者下”，保证人员的合理流动。

四、结语

党的十八大报告提出，加快完善城乡发展一体化体制机制，在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。然而我国的城镇化道路建设非一朝一夕可成，其中财政资金短缺将会成为城镇化道路中公共物品供给机制发展的一大阻力。但与此同时市场化程度的不断加深、“PPP模式”的出现为城镇化的建设带来一股新气象。在城市社区公共物品供给机制中引入PPP模式，只有从法律、政策、机制上引导，开拓意识，与时俱进，才能不断完善与公私合作相关的法律法规、理顺政府与市场的关系，合理定位政府职能；才能不断创新完善城市社区公共物品供给机制，拓展融资渠道，建立科学合理公共服务的监管和绩效评价体系；才能促进民众的积极参与，加强专业人才的培养，形成多元主体合法、高效的共同治理；才能充分调动各种可用社会资本的积极性，在政府与市场平等协商，合作共赢的良性关系的互动下，提高城市社区公共物品供给的质量和效率。

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