建立政策性农业担保体系需处理好四大关系

左臣明++马九杰++罗兴

摘要：作为一项全新的事业，构建政策性农业担保体系，需要处理好四大关系：一是担保机构与政府的关系，实现政策性引导、市场化运作、可持续运营；二是国家担保机构与地方担保机构的关系，明确职责分工，构建完整的担保、再担保体系；三是担保机构与银行的关系，建立风险共担、平等互利、信息共享机制；四是担保机构与新型农业经营主体的关系，聚焦主业、扎根基层，确保享有信息优势。

关键词：农村金融；政策性；农业担保；新型農业经营主体

中央高度重视政策性担保体系建设问题。李克强总理指出，“发展融资担保是破解小微企业和‘三农融资难融资贵问题的重要手段和关键环节，对于稳增长、调结构、惠民生具有十分重要的作用”。2015年，《财政部 农业部 银监会关于印发〈关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见〉的通知》（财农〔2015〕121号）明确提出，力争用3年时间建立健全具有中国特色、覆盖全国的农业信贷担保体系框架。建立政策性农业担保体系，是培育新型农业经营主体、转变农业发展方式的客观需要，是完善农业补贴政策、健全农业支持保护体系的重要途径，也是创新财政支农方式、探索建立财政金融协同支农新机制的创新之举。目前，国家农业信贷担保联盟有限责任公司已经正式成立，31家省级农业信贷担保机构完成了工商注册，预计年底前省级农业信贷担保机构组建工作全部完成，明年的重点是组建市县级农业信贷担保机构并正式运营。从国际经验来看，农业担保作为准公共产品，涉及面广、政策性强，离不开政府的大力支持，既要处理好国家、省、市县担保机构之间的关系，也要处理好与银行、新型农业经营主体等的关系，确保持续健康发展，为“三农”发展注入新的活力。

一、处理好担保机构与政府的关系

政策性农业担保体系以可持续发展为目标，依法依规建立健全公司法人治理结构，组建专业化经营管理团队，实行市场化运作，承担市场经营的相应风险。担保是经营风险的行业，由于农业弱质性，自然风险和市场风险并存，生产周期长、抗风险能力弱，农业担保具有高风险、低收益的特征，完全靠市场的力量很难充分发挥应有的作用，政府必须在这方面有所作为。当前，许多国家将农业担保作为一种重要的农业支持政策，不断加大支持力度。比如，美国、加拿大等利用财政资金开展农业担保贷款项目，墨西哥、荷兰等成立农业信贷担保基金，日本、韩国、中国台湾等设立农业信用保证制度，提高农户信贷可得性。结合国内外经验，政府应从以下几个方面支持农业担保机构发展。

（一）前期的资本金注入。财农〔2015〕121号文件指出，农业信贷担保机构资本金主要来源于各级财政部门粮食适度规模经营资金，允许银行机构等战略合作伙伴适当参股，但非财政性资金占农业信贷担保机构资本股份不得超过20%。这一政策设计，主要是出于确保政策性目标的实现，确保公司专注于支持粮食生产经营和现代农业发展。国家农业担保机构股东包括财政部和全国省级农业信贷担保机构，初始注册资本40多亿元，拟分3年形成约150亿元的资本金规模。据不完全统计，31个省级农业担保机构（深圳、西藏暂不组建，不含上海、贵州、宁夏）首期注册资本约240亿元，按3年内增至首期资本金规模的3倍计算，省级资本金总额约720亿元。再加上各市县农业担保机构，初步估算，全国可以形成约1000多亿元的资本金总额。如按照1∶5的放大倍数，可以形成约5000亿元的贷款余额；如能放大10倍，可以形成1万亿元的贷款余额，财政资金放大效应明显，有助于更好地解决农业融资难融资贵这个世界性难题。

（二）建立风险补偿机制。农业担保机构作为市场主体，对于经营发生的风险承担主体责任。但由于农业担保具有高风险特征，仅靠农业担保机构的利息收入和担保费收入远远不够，需要政府建立健全风险补偿机制。各级政府要明确对农业担保机构经营风险的补助条件和补助标准，将担保费补助和代偿补助纳入财政预算，鼓励农业担保机构做大农业担保业务，稳定经营预期。一是担保费补助，主要用于弥补农业信贷担保的业务费用。作为政策性担保机构，农业担保机构收取的担保费率要尽可能低，以便于降低农业贷款者经营成本。从实际操作层面看，政策性担保机构担保费率一般为1—1.5%，大约是商业性担保机构的一半，费率的差异建议由财政予以适当弥补。二是代偿补助，主要用于弥补农业担保的代偿风险，即当被担保人未按合同约定履行义务时，需由担保人代其履行义务的风险。在发生代偿风险时，尽管可以通过反担保措施等弥补一部分损失，但一旦发生代偿，将极大地影响农业担保机构的可持续发展能力。因此，财政给予适当的代偿补助是必要的。至于代偿比例，各地可以根据当地实际情况研究确定，在农业担保机构持续经营、财政可承受能力之间找到一个平衡点。比如，有的省份规定，年度代偿率低于规定比例，对依法依规提供担保、确因客观原因造成的代偿，财政给予补助；代偿率高于规定比例，原则上给予不超过50%的补助，其余部分由农业担保公司自行负责，并追究相关责任人责任。

（三）建立系统风险救助机制。为防止农业担保机构出现资本流动性危机，政府可以出资建立风险准备金，主要用于农业担保机构逾期贷款周转和应对农业产业系统性风险，完善农业担保机构救助机制。对贷款主体由于经营风险等客观原因造成的逾期贷款，由农业担保机构利用风险准备金先行归还；对农业产业系统性风险导致农业担保公司出现资本流动性危机，利用风险准备金，帮助及时化解风险。同时，农业担保机构要按照当年担保费收入的50%提取未到期责任准备金，并按不低于当年年末担保责任余额1%的比例提取担保赔偿准备金，准备金可在所得税税前扣除。

（四）建立绩效评价体系。作为政策性担保机构，农业担保既要注重经济效益，在防范风险前提下不断扩大业务规模，实现可持续经营；更要注重社会效益，在资金供给方和需求方之间搭建桥梁，增加新型农业经营主体信贷可得性，促进粮食稳定发展和现代农业建设。为此，有必要建立持续性和政策性并重的业务绩效评价体系，弱化赢利性要求，注重考核组织领导、制度办法、经营管理、风险控制、经济效益、社会效益等方面，特别是农业担保业务规模、项目个数、为农服务、风险控制等情况。具体来说，有以下几个重要指标。

1.反映农业担保业务规模指标。主要包括资本金情况、担保杠杆系数、担保放大比例等。其中，担保杠杆系数=通过担保获得的贷款额/担保资金或资产，担保杠杆系数越大，说明担保机构对社会的贡献越大。担保放大比例=担保余额/承担担保责任的资金或资产，既可以衡量担保机构的担保业务是否已经形成规模，也可以衡量担保资金实际作用的大小以及担保机构对社会的贡献程度。在不突破担保能力的前提下，担保放大倍数越高，说明担保机构对社会的贡献越大。

2.反映项目个数指标。主要包括担保户数、客户集中度、增加量等。其中，客户集中度=前5家最大客户的担保余额/担保余额，客户集中度越高，意味着少数人占用了更多的信贷资金，不利于让更多的新型农业经营主体获得资金。为防止资金过于集中，《融资性担保公司管理暂行办法》规定，融资性担保公司对单个被担保人提供的融资性担保责任余额不得超过净资产的10%，对单个被担保人及其关联方提供的融资性担保责任余额不得超过净资产的15%。借款人增加量，是指由于担保机构提供担保而直接导致可以获取银行贷款的借款人数量，反映了担保机构为目标客户提供服务的数量，增加量也可以用借款人获得贷款的笔数或金额来表述。

3.反映为农服务指标。主要包括新型农业经营主体贷款系数、“毕业”量、间接社会效益等。新型农业经营主体贷款系数=从事粮食生产和农业适度规模经营的新型农业经营主体农业担保余额/总担保余额，新型农业经营主体贷款系数越大，说明越专注于支持粮食生产经营和现代农业发展，越有利于政策目标实现。借款人“毕业”量，是指经担保机构担保后提升了信用，不再需要担保就可以取得贷款的借款人数目，反映了借款人通过担保获得信用的受益情况。间接社会效益指标，是指由于担保的作用，被担保新型农业经营主体经营规模扩大、生产能力提升、利润增加、节约财政补贴等的贡献。

4.反映风险控制指标。主要包括准备金充足率、担保代偿率、代偿回收率、担保损失率、拨备覆盖率等指标。其中，担保代偿率=本年度累计担保代偿额/本年度累计解除的担保额，反映担保机构已解除的担保额中出现代偿支出的比例，比率越低说明担保机构经营担保业务的成功率越高。代偿回收率=本年度累计代偿回收额/（年初担保代偿余额+本年度累计担保代偿额），反映担保机构代偿发生额中累计收回的比例，比率越高说明代偿款的回收情况越好，实际发生的代偿損失越低。担保损失率=本年度累计担保损失额/本年度累计解除的担保额，反映担保机构已解除的担保额中实际发生代偿损失的比例，比率越低说明担保机构经营担保业务损失越小。拨备覆盖率=担保准备金/担保代偿余额，用于衡量担保机构担保准备金计提是否充足，比率越高说明准备金越充足。

二、处理好国家担保机构与地方担保机构的关系

政策性的农业担保体系可以有效避免脱农离农，能够承担担保集聚的风险。一方面，需要具有信息优势的基层市县级机构开展具体业务；另一方面，覆盖全国的担保体系可以通过再担保等方式，在全国分散担保风险。为此，全国农业担保体系应该包括国家、省级、市或县三级农业担保机构（详见图）。国家担保机构主要为地方担保机构提供政策和业务指导、行为规范和风险救助、再担保、人员培训和信贷政策对接等服务；省级担保机构主要为市县担保机构提供担保业务设计、业务指导、政策对接和监督管理等服务；市县农业担保机构能否获得比银行更多的信息优势、能否高效运转，是决定全国农业担保体系能否发挥好支农作用的关键。

（一）国家农业担保机构的主要职责。国家农业信贷担保联盟有限责任公司作为全国性的政策性担保机构，以支持农业适度规模经营为目的，着力解决农业融资难、融资贵的问题，坚持依法经营，实行政策性主导、市场化运作、专业化管理，以确保自身信用和可持续发展为基础，为省级机构分险增信，促进省级机构不断扩大为新型农业经营主体提供信贷担保的规模和数量。主要职责为：一是落实国家农业支持政策，制定公司再担保业务标准，为省级机构提供业务指导和规范指引；二是为所有省级机构提供再担保服务，根据各省级机构的信用评级和风险控制水平，制定合理的代偿风险分担比例和再担保费率；三是研究开发农业信贷担保产品和服务，扩大信贷支持农业的覆盖面；四是与银行等金融机构开展总对总的战略合作，建立适用于公司和省级机构的银担风险共担机制；五是建立风险补偿和风险救助机制；六是研发建立统一规划、统一标准的全国农业信贷担保业务数据信息系统，实行线上申报和管理，实现项目评审和风险控制等工作的信息化；七是组织全国农业信贷担保专业人才培养和人员培训，指导省级机构建立一支扎根农村、熟悉农业、懂金融会管理的基层担保员队伍。

（二）省级担保机构与市县担保机构的关系。省级担保机构居于农业担保体系的中间位置，发挥着承上启下的作用。财政支持农业担保体系建设的资金来自农业补贴，信贷担保服务必须专注于农业发展。为了避免混业经营导致农业担保业务边缘化，成立独立运营的农业担保机构是大势所趋。从各省上报方案来看，只有山西、安徽、湖北、广西4个省份不是独立组建，其他省份均为独立组建。其中，山西、安徽、湖北拟于2017年底与母公司脱钩，广西未设定脱钩时间。在担保体系建立的过程中，由于省级层面离基层较远，对借款者的信用甄别与约束机制很难执行，这就需要建立健全市县级担保机构。关于市县担保机构的设立，各地可以结合当地实际情况，因地制宜，采取不同方式，积极稳妥推进。

1.设立分支机构。为避免普遍建立独立的农业担保机构带来的高成本问题，省级担保机构可以根据业务发展需要，在市县设立分公司或办事机构。由于省级机构对基层客户管理半径较长，省级担保机构应该适当分权，让市县级担保机构拥有较大的担保决策自主权，对一定额度以内的担保可以直接由基层机构批准。

2.参股或并购。目前在基层已经存在了许多农业担保机构，其在业务开展方面积累了一些经验，建议将其积极纳入。对符合条件的县级农业担保公司，实行产权制度改革，完善法人治理结构，通过参股或股权并购等形式将其发展成为控股公司。在组建市县级担保机构过程中，在确保财政作为大股东的前提下，可以考虑基于农业产业协会、被担保人、民间资本、金融机构出资入股担保机构，建立具有合作互助性质的基层担保机构，以发挥各类机构的信息与资源优势。协会的优势在于成员彼此比较熟悉，这样才能充分利用“软信息”，比如会员的个人品德、人际关系、法律意识以及产品的市场前景等方面信息的优势，从而成为对传统抵押品的替代。而被担保人入股或者民间资本入股能够增强机构的活力和降低被担保人的道德风险，从而降低担保机构的风险。

3.独立组建。对于一些粮食和农业生产规模大、新型农业经营主体数量多、市场容量高的市县，也可以建立独立运营的市县级农业担保机构，省级财政给予一定的资金支持，积极探索适合当地实际的农业担保有效经营模式，避免发生系统性风险，确保支农政策目标的实现。

三、处理好担保机构与银行的关系

农业融资难、融资贵是世界性难题。做好“三农”金融服务这个大文章，不仅需要农业担保机构的积极参与，更需要银行的大力支持，探索建立商业可持续的银担合作模式。农业担保的介入，可以为“三农”提供增信服务，为银行分担风险，增强银行为“三农”融资的意愿。从银行来说，也要有社会责任，服务国家“三农”发展战略，丰富金融产品和服务，切实降低“三农”融资成本，不能把违约的责任全部推给担保机构。同时，在监管上要采取倾斜性的政策，比如，对符合条件的“三农”担保贷款，可以不列入存贷比考核范围，对银行不承担风险或者只承担部分风险的，可以适当下调风险权重，把银行参与银担合作的积极性充分调动起来。当前，银担权利义务不对等是影响担保行业发展的重要因素。要加强总对总的战略合作，以国家农业担保机构再担保业务为纽带，将全国农业担保系统作为一个整体，开展与银行业的战略合作，风险共担、平等互利、信息共享，形成密切合作的伙伴关系，减少银担合作风险，实现银担合作共赢。

（一）建立风险共担机制。从国际惯例来看，担保机构一般只需承担50—80%的连带保证责任，欧美和日本等信用担保体系相对成熟的国家，担保机构承担比例为70—80%。但从国内来看，银行多数要求担保机构承担全部责任，不利于担保业务做大做强，也容易导致银行不作为而使风险扩大化。从银行角度来看，要根据政府政策导向，按照商业可持续、风险可控的原则，充分考虑担保机构资金实力、信用状况、担保业绩、代偿追偿等指标，科学确定保证金、担保倍数和贷款利率水平，合理分担信贷担保风险，提高对农业担保贷款的风险容忍度。担保机构也要加强自身能力建设，经营好信用，管理好风险，承担好责任，维护好信誉。

（二）建立平等互利机制。银担之间相互依托、合作共赢是永恒主题。在农业担保过程中，银行向客户收取利息，担保公司收取担保费，双方属于利益共同体，需要密切合作、互利共赢。担保作为新兴行业，银行要彻底改变将担保机构作为风险转嫁载体的做法，与担保机构同呼吸、共命运，平等对待，共同发展，努力实现“银行风险降低、‘三农贷款增加、担保实力增强”的多赢局面。比如，北京首创融资担保有限公司在与银行合作中，实行“保本不保息、比例担保、三个月宽限期”的银担合作机制，由于银担双方责任到位，实现了“两低一高”（银行不良资产率降低，担保公司代偿率较低，信贷规模逐年提高），银担合作的公平性、互利性、双赢性得到了充分体现。

（三）建立信息共享机制。全国性的农业担保体系如何解决信息不对称、交易成本高的问题，如何面向分散的农业经营主体，仅仅依靠基层担保机构是不够的，还需要和基层金融机构做好对接工作。一方面，要充分利用政府部门、基层金融机构、行业协会等提供的“软信息”，慎重选择担保客户和项目，合理确定反担保措施，提高贷款主体的透明度，降低借贷方间的信息不对称。另一方面，发挥“接地气”的优势，和银行通过相互推介客户，资源共享，共同开展客户尽职调查、贷后管理，加强风险控制，实现优势互补。

同时，加强沟通协调，结合产业链金融、普惠金融、互联网金融等新型金融业态发展趋势，创新更多适合新型农业经营主体的担保和贷款产品、服务方式，为农业发展提供丰富的产品和优质服务。积极争取政府部门的支持，营造良好的银担合作生态环境。比如，有条件的地方，可以积极探索“政银担”合作模式，担保机构、银行、地方政府按比例分担风险，实现政府引领、担保护航、银行跟进，搭建起政府、银行、担保之间的新型合作关系，为大批急需资金的新型农业经营主体提供有力支撑。

四、处理好担保机构与新型农业经营主体的关系

构建政策性农业担保体系，作为财政金融支农的创新之举，核心目标是适应农业转型发展的要求，优先满足从事粮食适度规模经营的各类新型经营主体的需要，对其开展粮食生产经营的信贷提供担保服务，体现“谁多种粮食，就优先支持谁”的政策意图。因此，农业担保机构主要的业务在基层，主要的服务对象是新型农业经营主体。处理好担保机构，特别是基层担保机构与新型农业经营主体的关系，意义重大。

（一）聚焦主业。担保业务内容要聚焦种植业、养殖业，尤其要优先满足粮食适度规模经营需求，重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型农业经营主体倾斜，对其开展粮食生产经营的信贷提供担保服务，包括基础设施、扩大和改进生产、引进新技术、市场开拓与品牌建设、土地长期租赁、流动资金等方面。在此基础上，逐步向农业其他领域拓展，并向与农业直接相关的二三产业延伸，促进农村一二三产业融合发展，打造成为综合性的农业担保服务平台。但无论将来如何拓展业务，都要专注于农业，专注于新型农业经营主体，这一方面是农业支持政策的要求，另一方面只有专注才能够让担保机构拥有获取客户信息和处置抵押物的优势，更好地发挥担保作用。

（二）扎根基层。担保机构实现良好运作，前提是具有比银行更多的信息来源，能够有效监督借款人的行为，促进贷款合约的履行，更好地服务于新型农业经营主体。一方面，农业担保机构具有农业专业性和金融专业性的双重要求，既需要一批金融专业人才，更需要具有农业专业背景的业务人员，学农爱农，吃苦耐劳，善于和农民打交道，能真正融入基层，通过基层实践锻炼，将所有担保人员培养成农业和金融的“双面手”。另一方面，要充分利用政府相关部门、协会、合作社等各类组织拥有的“软信息”，根据农业生产经营特点，建立一套完整的新型农业经营主体评估评价体系，逐步建立和强化对借款者的信用甄别和约束机制。比如，黑龙江省“银行+担保+合作社+农户+龙头企业”的农业产业链金融服务模式，不仅可以有效提高担保支农效率，而且可以降低项目违約风险。

（三）灵活反担保。缺乏银行可以接受的担保抵押品，是“三农”融资难的最大障碍。政策性担保机构的作用就是要通过担保为“三农”贷款主体增信，让农户获得贷款的同时，担保机构的风险在增加。为了有效降低担保风险，农业担保机构可以通过要求农户提供反担保措施的方式。农业担保机构可以接受的反担保，要有别于银行可以接受的担保抵押品，要有利于担保机构控制风险，将风险降至最低。同时，最关键的一点是，不是要求贷款客户能够实际拿出什么“真金白银”来作为反担保措施，而是要施加给贷款客户足够的压力，加大其违约成本，促使其严格保证自己的信誉，积极、主动地去及时还款。要综合考虑农村熟人社会的特性，注重利用乡规民约的作用，注重考察贷款客户的人际关系、资产状况、经营规模、信用等级等因素，合理确定反担保措施，让贷款客户拿出管用有效的担保抵押品，降低担保机构代偿的风险。

（四）防范风险。对于担保机构来说，风险管理是一个永恒的主题。和其他金融机构一样，担保机构是经营风险的特殊实体，风险管理能力的高低是决定担保机构生存和发展的基本前提。农业担保的服务对象是千差万别的农业生产，这就要求农业担保体系一是要下沉重心、扎根农村，专注于农业，着力解决新型农业经营主体融资难问题。二是要加强风险内控制度建设，准确判断农业担保项目未来价值和潜在风险，把好项目筛选关，加强保后跟踪辅导，不断完善业务标准和流程，充分披露经营管理信息，及时履行代偿义务，健全风险管理体系，牢牢守住风险底线。

参考文献：

[1]刘新来.信用担保概论与实务（第三版）[M].北京：经济科学出版社，2013

[2]融资性担保公司管理暂行办法，2010

[3]财政部、农业部.关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见，财农〔2015〕31号，2015

[4]财政部、农业部、银监会.关于印发《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》的通知，财农〔2015〕121号，2015

[5]马凯.在全国促进融资性担保行业发展经验交流电视电话会议上的讲话，2014

（作者单位：国家农业信贷担保联盟有限责任公司；中国人民大学农业与农村发展学院）

责任编辑：凌玉