基层公务员职务与职级并行制度的落实之策余

2017-07-29绪鹏

理论导刊 2017年7期

摘要：为解决基层公务员“晋升难”“待遇低”等现实问题，中央专门开辟职级晋升通道，在县以下机关实施职务与职级并行制度。在给基层公务员带来益处的同时，新制度在实施中也会遇到一些新情况，面临一些新问题。为了贯彻好中央精神，当前需要从三个方面加强落实：建立健全考核机构与队伍，扩大民主测评范围，整合并优化考核内容与形式；借鉴职务晋升的优势，设置恰当比例的职级晋升，建立职级淘汰机制；设立日常协调管理机构，科学协调职务职级之间矛盾，切实做好上下级机关的工作衔接。

关键词：基层公务员；职级晋升；职务晋升；公务员制度改革

中圖分类号：D6303文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）07-0004-06

习近平总书记在全国组织工作会议上提出：“怎样是好干部？怎样成长为好干部？怎样把好干部用起来？”并认为：“正确回答和解决这3个问题，我们的干部工作就能做得更好。”[1]干部工作做好了，治理主体的关键便抓住了。同样，基层公务员工作做好了，基层范围内的改革与治理也就能够很好开展。多年来基层公务员普遍面临着职业发展问题，也被看作晋升“天花板现象”，[2]一直备受社会关注。2015年初，中央颁布《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》（以下简称《意见》），在职级设置、晋升条件、晋升办法、晋升后待遇及管理等方面做出了新规定。新制度的设立主要为了解决基层公务员“晋升难”、“待遇低”等现实问题。这是全面深化改革过程中的重要一环，也被认为是公务员制度改革的重大突破。目前，各省市都已进入实施阶段。在给广大基层公务员带来益处的同时，职务与职级并行制度（也被称为“职级晋升制度”）在实施中也面临着诸多困境。[3]除了此前职务晋升遗留下的老问题之外，一些新问题也相继呈现。比如，县乡“关系”盛行，过去的“跑官”是否会演变为今后的“跑级”？如果职级独立于职务，职级晋升没有名额限制，那么是否会出现过程形式主义和结果平均主义倾向？因此，如何更好地贯彻落实《意见》精神，“将好事办好，将实事做实”，同时符合政治改革与社会发展规律，并不是一件容易的事情。这不仅需要我们在实践过程中遵规守矩、依法办事，更需要我们加深对相关理论与实践问题的认识与把握，只有如此，才能正确理解中央精神，从宏观与大局上去驾驭改革过程。当前，学术界对于这一新制度的研究还处于空白阶段。为了防范或减少新制度在执行过程中出现的问题，本文试图从三个方面提出若干对策建议，以期为正在施行的公务员职务与职级并行制度提供借鉴和参考。

一、规范并完善考核程序

（一）建立健全考核机构与队伍

开辟职级晋升通道之后，如何考核是一个十分紧迫的问题。公务员考核分为平时考核和年度考核。那么，由谁来组织考核，更是其中的关键。《公务员考核规定（试行）》第12条规定：“公务员考核按照管理权限和规定的程序进行，由机关公务员管理部门组织实施”。公务员管理部门即组织人事部门，由此可见，平时考核和年度考核的管理机构都是组织人事部门，也即“市委组织部”“县委组织部”，这些机构主要是在原则方向、大政方针等宏观方面进行指导与管理，而具体的考核工作则由其他机构负责执行。

关于考核执行机构，一方面，针对年度考核，《公务员考核规定（试行）》指出：“机关在年度考核时可以设立考核委员会。考核委员会由本机关领导成员、公务员管理及其他有关部门人员和公务员代表组成。”由哪些人参与考核委员会，现实中各地区的做法可能并不一致，但基本上都包括了本机关单位领导，组织人事部门工作人员。另一方面，在平时考核方面，《公务员考核规定（试行）》并没有规定执行机构。现实中各地的常见做法是设置“平时考核领导小组”，组长由本单位“一把手”担任，领导小组下设考核办公室，负责考核的组织协调备案等相关工作。

无论是考核委员会还是考核领导小组，一直以来深受科层体制的影响，[4]这些执行机构的成员中主要还是“官方”人员，几乎见不到外部人员的影子，没有第三方机构或者舆论媒体人士。公务员考核长期以来广受诟病的最大问题就出在这里：“自己人考核自己人”，不能形成有效的评价与监督机制，很难达到很好的考核效果，因为在不构成利益冲突的前提下，组织人事部门工作人员多半会持肯定意见，即使考核委员会吸收了纪委监察部门工作人员，只要被考核人员不违法违纪，作为考核组成员的他们也只能是翻阅材料听取汇报，在考核过程中也基本上评价为“优秀”或“称职”。

由此而言，考核执行机构的民主化需要吸纳更多专业人士或群众代表参与其中。具体做法是组织部门可以面向高校或研究机构、媒体单位，甚至从人大代表、政协委员当中招聘“兼职考核监督员”，比例不能太小，至少要达到30%以上，否则只是一个点缀，收不到效果。让这些社会“兼职考核监督员”与“官方”考核人员一起组成考核委员会和考核小组。如同教育部门向社会招聘的“教育督学”那样，他们需接受业务培训，实行任期制，被赋予一定的权力，并领取适当的薪酬，同时也需要承担相应的职责与义务。当然，这样的“考核监督员”同样要接受社会监督。

不仅如此，发扬民主的同时也要确保科学。由于人事考核在干部工作中处于基础性地位，加上它又是一项专业性、经常性的工作，相对比较复杂，有必要将考核机构专门化独立化，建立一支包括民间与官方人员的业务精湛的专业化队伍，[5]不断研究、探索考核工作规律，更好地履行考核工作职责，使考核工作朝着精细化、规范化、权威化的方向发展。除了前述的从社会招聘的“兼职考核监督员”之外，官方的专业考核人员可从组织、人事、纪检、经济、财政、审计、统计等有关部门中进行招考，择优选拔那些素质高、业务精、党性强的同志，组建起一支门类齐全、相互配套，具有干部考核资格的专业队伍。

（二）扩大民主测评范围

在此前的职务晋升考核中，测评范围有很大的局限性，还没有实现由“官评官”转变为“民评官”，特别是由领导人员评价下属干部的单一评价模式长期以来没有改变，造成一系列的政治弊端。[6]尽管在事实上，最了解被考核人员的就是他们的单位领导，但在现实国情之下，除非相互间有很大矛盾，单位领导基本上不会否定自己的下属，他们甚至都是利益共同体，即使违法乱纪，可能都是“一条船上的人”。此前周永康与其众多下属的共同腐败就能很好说明这一点。广大普通干部和基层群众，虽然不是“最近”的身边人，但看问题可能更加客观，评价也更趋向公正，所谓“知屋漏者在宇下，知政失者在朝野”。

从实践来看，县乡基层公务员的民主测评任务工作量大，十分艰巨和繁重，如何做到客观公正并摆脱乡土“人情关系”的困扰是一个既困难又简单的问题。说困难，是因为长期以来的任何一项改革都会涉及到各方利益调整，如果考核改革中削弱领导的决定权重，那么各级领导（即改革者本身）就是一种最大阻力。说简单，因为符合社会发展规律和一般常识的理论设计总是通俗易懂。但是，正如习近平总书记所说：“改革再难也要向前推进，敢于啃硬骨头。”这就是要符合民主发展原则，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。让人民监督政府，政府才不会松懈。”因此，为了改革此前的弊端，需要扩大民主测评范围，真正贯彻“群众公认原则”。一方面，要扩大参与测评的干部范围。除了考核对象的上级领导之外，应更多听取同级同事和下级干部的看法，还要征求纪委监察、组织人事、审计统计等部门领导成员或普通干部的意见，同时还应邀请那些了解被考核对象的乡镇干部和村干部、企业厂长经理以及一些人大代表、政协委员、老同志等各层面的党员干部人员参加。甚至还可以组织开展问卷调查、民意测验，邀请社会各方面有代表性的知名人士从各自角度对公务员进行评价，以此了解社会各界对被考核公务员的认可程度。另一方面，是最容易忽视的，也是改革中最难取得进展的，就是要将真正意义上的普通群众纳入到测评范围之中。充分发扬民主精神，邀请诸如基层教师、乡村医师、农民代表等县乡基层公务员服务的对象们参与民主测评会，让他们真正体会到主人翁的自豪感，拥有实实在在的“选官”话语权。

总之，从必要性上来讲，在公务员考核中坚持“群众路线”是加强基层民主建设的重要内容，更是县乡治理现代化的必然要求，因为现代治理主体不仅仅包括政府，也包括社會组织和公民，强调社会最广泛的参与，同时，这对缓和当今县乡干群矛盾也有重大意义。从可行性方面说，普通群众对县乡基层干部比较了解。众所周知，县级政府职能部门设置与中央、省市相对应，教育局、民政局、农业局、林业局、法院、检察院等一应俱全，有些甚至还在乡里设置“七站八所”，有农业站、林业站、土管所、税务所等，结婚登记不用跑去县城的民政局，直接在乡镇派出所即可，在某些大的县镇甚至还设立派出法庭，打官司也就在家门口不远处。大多数的乡村群众主要是在与基层公务员打交道，相互之间比较了解甚至熟悉，他们不需要也没机会接触到更高级别官员。

（三）整合、优化考核内容与形式

首先，要加强平时考核。每到年底，机关单位的公务员忙碌不停，都在写总结、听建议、提看法，各种考核（包括综合考核与专项考核）都集中到年关，内容繁多，形式多样，遇到上级机关来考察检查时，下级机关特别是基层公务员总是叫苦连天，严重影响了工作的日常开展和公务员个人的态度情绪。这是因为，自计划经济年代开始，从中央到地方的各级机关形成了“总结过去一年、规划未来一年”的历史传统，在以往的公务员考核中，组织人事部门也更加看重年度考核，而相对忽视了平时考核的重要性。但是，正如习近平总书记所指出的，“考察识别干部，功夫要下在平时”，考察环节中更为重要的应该是平时考核。从日常的工作过程和人际交往中去发现优秀分子，应该成为公务员考核的常态。当然，平时考核可能更加复杂，涉及的面可能会更广，难度也更大，但是“万事开头难”，组织人事部门需要有勇气去谋划并行动起来。

其次，要整合优化形式。公务员考核须讲究效率，政治组织的结构决定了其相应的功能，[7]过去的考核形式过多、程序繁琐而又没有达到高效率，其中一个重要原因在于考核的组织形式和方式没有设计好。一方面，专项考核部门与综合考核部门之间相互独立，“各自为政”，但考核内容往往重合，这极大消耗了下级机关公务员的精力，使他们疲于应付，产生倦怠的消极心理。在专业型考核机构与队伍组建起来之后，就应该将各类考核进行整合并优化，尽量将专项考核归入到综合考核之内，将多部门不同时间的考核整合到一起，考核结果实行多部门共享，以节省考核资源与成本。另一方面，具体考核方式也需要进一步科学化。现实的民主测评中，往往要求参加测评人员回答的是“同意”或“不同意”，满意或不满意，称职或不称职等，或者只是在预设的选项上“划√”或“划×”，存在对于公务员评价内容过于简单、评价指标过于抽象的弊端。而且给予参与测评人员的填表时间非常短暂，许多时候必须当场递交，没有给予参与者以充分的思考时间，更没有提供独立的填写空间，相互间容易受到影响和干扰。在这样一个充斥着“人情关系”的社会，许多参与者会有顾虑，出于“明哲保身”的心理，言不由衷，很难对干部进行客观评判。这些在未来的改革中都需要改进。

再次，考核内容需要量化或细化。一套科学可行的指标体系是对公务员进行实质评价乃至于避免考核过程形式化的前提条件。[8]根据《公务员考核规定（试行）》，主要在“德、能、勤、绩、廉”五方面对公务员进行考核，但过去无论是年度考核还是平时考核，往往出现粗线条简单化倾向，表现在以下两点：一方面，考核结果在很大程度上取决于“印象分”，考核执行机构与参与的测评人员也往往“定性”考察，即使上级部门希望提拔干部的时候，也主要是靠“总体感觉”，而对公务员各方面情况运用量化指标来考核的比较少。“感觉分”的弹性空间很大，难免失之偏颇。为了积攒“印象分”，有的干部只唯上、不唯下。另一方面，不同人员的测评内容模式化固定化。不论是科员、科长还是处长，对公务员的考核测评内容都是同一个模式，同样的流程同样的表格。事实上，不同岗位有不同职责，工作性质也会有差异，[9]必须要在明确职务分类和具体的岗位职责的基础上，研究如何在“德、能、勤、绩、廉”一级指标的基础上设置二级指标，结合工作性质和特点再进行分析，制定详细的职位说明书，进一步明确每一职位的职责与任务，并在通用标准框架下选取和补充具体岗位的考核指标。[10]对于有些领导职务公务员，还可以试行政绩公示、公议制度，将领导公务员的政绩通过报纸、电视、网络等媒体向社会公布，接受群众评判。

二、建立职级竞争与淘汰机制

（一）借鉴职务晋升的优势

基层公务员职级晋升通道虽然已经开辟，但这一新制度的设立并不是要否定此前的职务晋升模式，而是要在前者基础上进一步改进和完善，使得公务员晋升制度能与时俱进，适应经济社会发展需要。在此前县以下机关仅有职务晋升的情况之下，尽管存在着诸多弊端，但没有人会否认它亦有很大的优势，“党管干部”原则之下的职务晋升制度，被视为中国政治制度在公务员管理方面的特点和优点，并成为经济学界解释中国经济得以长期增长的重要原因，[11]对此，我们应该怀有制度自信。

唯物史观告诉我们，经济基础决定上层建筑，上层建筑服务并反作用于经济基础，政治制度设置是否科学合理，在某种程度上可以通过经济社会发展来加以检验。改革开放以来的发展成就雄辩地证明了我们的政治制度优势。作为后发型国家的中国，其经济与社会发展需要威权政治的推动。这种政治制度在行政管理体制上的体现就是自上而下的管人用人模式，更具体地说，官员职务的竞争性决定了“能者上”，“不能者下”。“党管干部”原则又确保了这种“优胜劣汰”的竞争是良性有序的，而激烈的竞争性又源于职务的有限性。那么，职务又来源于哪里？根据《公务员法》规定，职务是由职位决定的，也就是说，职位的有限性决定了职务的有限性，从而决定了职务的激烈竞争性，这对各级公务员特别是领导职务公务员产生了巨大的激励作用。

职务晋升能成为我们的制度优势，关键在于它成为了一种无形的激励机制，[12]推动了经济和社会发展，也就是说尽管我们在县以下机关设立新的职级晋升制度，也依然要继续借鉴此前的制度优势并将之进一步发扬光大。而借鉴的前提在于其能够被复制被模拟，这就是职务的“有限性”“竞争性”这样一种特性。虽然新制度正在施行过程之中，但切不可将本应通过职务晋升而受到激励的公务员吸引到职级晋升中来，这样反而会减损职务职级晋升的功能和优势，而是要在继续保持原有的制度优势前提下，增加职级晋升的激励功能和优势，使得两者互为补充，相得益彰。

讨论到这里，我们已经明白，在制度实践中，如同职务晋升一样，职级晋升应该具有“有限性”“竞争性”的特性，只有这样，才能产生应有的激励功能，否则，如果只要够上资历条件，每一个公务员都能晋升职级，那么这个新制度便不仅不具有优势，而且会成为一个坏制度，凭空无端地增加行政成本。同时，因为它使得很大一部分公务员在职务晋升“独木桥”上发生“分流”，大大缓和了职务晋升的竞争压力，从而也减轻公务员的“向上”动力和积极性，这就损害了职务晋升制度优势的发挥，对公务员甚至对领导人员的工作起不到有效的激励作用。

（二）设置恰当比例的职级晋升

根据以上讨论可知，科学合理的职级晋升不应该针对所有县以下机关公务员，而只应针对其中的一部分人。那么，这样的“有限”机会究竟是多大，是否也如同职务晋升那样？当然不是，因为职务的有限性是由职位的稀有性决定的。我们知道，即使在一个县里面，正处级领导职位也只有县委书记、县政府县长、县人大主任和县政协主席这么几个，由此就决定了正处级领导职务也只有这么几个人。至于调研员等非领导职务，尽管没有像领导职务那样受到客观条件的严格限制，也同样需要有相应的职位才能获取或配置。而职级晋升并不需要一定的职位相对应，那是否意味着职级晋升就不容易受制约了呢？

问题就在这里，职级晋升跟职位没有关系，其与职务晋升相互独立而并行，这就很容易任由组织部门或领导随意决定，想多少人晋升职级就有多少人晋升职级，想缩小晋升比例就可以缩小晋升比例。既然知道了职级晋升这样的一个“软肋”，我们就更要想办法防止这种倾向。前文已论及职级晋升应该是针对有限的少数人，那么这个有限性是一个什么概念，还需要进一步探讨。很显然，职级晋升制度的设立是为了有效激励广大县乡公务员，如果达不到有效激励这样一个目的，也就等于职级晋升制度在执行上发生偏差。[13]既然要产生有效激励，而且应该是填补此前职务晋升所未达到的空白地带，甚至将职务晋升竞争所产生的紧张激烈程度进行适当释放，那么职级晋升的合適比例应该是这么一个边界，这个边界具有两方面特征：一方面，释放职务晋升的压力同时并不减损职务晋升所产生的激励效能；另一方面，职级晋升在一定程度上的竞争性又能最大限度地激励（不走职务晋升通道）普通公务员。

《意见》明文规定：“公务员晋升职级，主要依据任职年限和级别”，也就是说主要依据资历条件。如果简单机械地理解该条规定，就容易陷入平均主义的“泥潭”。应该说，资历是第一位的，最基本的前提条件，如果这一条都达不到，那么其他也就没有必要去考察衡量了，从这个角度上重视“任职年限和级别”本身并没有错，但如果仅仅是将这个条件作为标准，甚至将之看成为所有条件中最重要的因素，那就违背了制度的本来用意和根本目的。因此，我们应该将工作着重放在这一条上：“对达到规定任职年限和级别条件的公务员，依据其德才表现和工作实绩，在本单位或规定的范围内进行民主测评，经考核合格的晋升职级。”由此可知，地方贯彻《意见》要求，要抓住“适当比例的职级晋升”这个关键，只有这样，才是真正落实中央精神，才使得考核更加有意义，否则如果满足资历条件的每一个人都能平稳地晋升职级，那么不仅不能起到有效激励的作用，而且会让职级晋升考核比此前的职务晋升考核更加流于形式。既然如此，机会的有限性和激烈的竞争性也就是必然的了，这也被称为“良性竞争”。[14]讨论到这里，随之又产生一个问题，既然要有适当的职级晋升比例，那么，这个适当是否为一个“定值”；既然需要保持着一定程度的竞争性，那么这种竞争只是针对晋升前的公务员，还是针对所有（晋升前和晋升后）公务员。这就是下面要讨论的淘汰机制。

（三）建立职级淘汰机制

众所周知，此前的职务晋升机制有一个很大弊端，“官员能上不能下”，这是一个顽疾毒瘤，困扰了现实政治多年，甚至成为行政体制改革的巨大阻力，尽管中央再三发出要求，要让“官员能上也能下”，方向已经非常明确，但至今还没有大的成效。在这个问题还没有得到有效解决之前，新制度（职务与职级并行制度）就不能重蹈覆辙，即不能跟着职务晋升机制亦步亦趋，而要采取“扬弃”的态度，取其所长，避其所短，走出自己独有的“特色道路”，建立严格的淘汰机制。

首先，严格执行职务退出制度。根据《公务员法》规定，每个公务员在正式任职之后都拥有一定职务。无论是领导职务还是非领导职务，“职务身份”是伴随着其“在职”始终的，即在任期间必定有职务，有职务也就意味着其在职。（这里需要指出的是，职务与职位是不同的，我们常见的“县长”“书记”指的是职位而非职务，而常说的“处级领导”“调研员”等指的是职务。一个在岗的“县长”公务员可能被免职，是指离开了“县长位置”，但并不表示他被免去了“处级”职务。只要未辞去公职或被辞退，公务员总是拥有一定层次的职务）。既然有职务，也就拥有一定的级别，而职级正是在前两者存在的基础上而设置，从这个意义上说，职级也在一定程度上从属于职务。前文已经述明，职级晋升需要有竞争性，保持适当的比例，这就意味着“适者生存”，那些不合适在一定职级上的人自然就需要退出。而既然“职级从属于职务”，如果职务也不存在了，“皮之不存毛将焉附”，职级自然也就退出，所以，首先应严格执行法律法规已明文规定了的职务退出（任期届满或退休）制度。[15]这是基础也是前提，只有这一步做好了，职级淘汰机制才能很好地建立并完善。

其次，建立职级晋升问责机制。虽然中央要求在职级晋升相关配套机制尚未建立之前，某些方面可以借鉴职务晋升的诸多制度规定，但是在职级晋升的问责上，却不能简单借鉴职务晋升。这是因为，职级并不像职务那样由“职位”决定，不依附于某个具体“岗位”，它是相对独立的，职务晋升的问责机制不能简单套用于职级晋升，所以应该加紧建立职级晋升问责机制。一方面，从晋升主体来看，职级晋升的决定主体应该承担相应责任。从前面的讨论可知，职级晋升包括许多过程，每一个过程都有具体的部门在运作，每个运作部门都有负责人，如果出现“用人不当”，应该查明是哪个过程出了问题，从而追究这个过程的运作部门负责人的责任。[16]比如，组织部门在考察环节出了问题，将不该晋升职级的人提升上去，组织部长需要承担“考察过错”责任，并视主观过错大小承担不同程度的责任。另一方面，从晋升客体来看，每个职级需要对应一定的职责，晋升职级后的公务员如违反职责规定，都要被追究责任，被降级使用，甚至受到其他处分。只有这样才会有压力，从而产生动力，使公务员在晋升职级之后依然能保持着晋升前的工作热情，由此就达到了有效的激励效果。

再次，适时调整不称职的公务员。这里的不称职既包括职务不称职也包括职级不称职。职务不称职就是指在一定职位和职务上的公务员不能承担岗位职责，满足不了人民群众的愿望与要求，不能很好贯彻和落实上级的指示和任务，这部分公务员有必要及时调整，包括调离岗位、降低职务，而不能等到任期届满或是退休。职级不称职就是指一定职级层次的公务员不能完成该职级规定的职责，需要降低职级使用，同时由更合适的公务员通过职级晋升达到这一位置。尽管按照公务员法，不称职的公务员应予以辞退，但几年前有数据称，公务员年辞退率仅约005%。这显然不正常。正如有识之士所称，对公务员应该剔除冗余闲散人员，天天没事做的闲人，不要慢慢變成由财政养活的废人；调整不称职的公务员就是要使“干部能上也能下”。这一点在之前的组织工作实践中做得并不好，原因有多方面，其中之一在于有些领导干部搞“团团伙伙”，有“保护伞”，找“关系”，找“靠山”。在全面深化改革和全面推进依法治国背景下，应该倡导法治精神，依法依规办事，依法依规追责，反对任何形式的“人治”行为，为此就要以法律法规为准则，贯彻责任制原则，调整不适合在一定职务和职级上的公务员，形成“能者上，不能者下”的良好政治生态。

三、完善职级晋升协调与管理

（一）设立日常协调管理机构

职级晋升是一项系统工程，涉及到组织、人事、编制、财政等多部门，需要由当地党委政府牵头成立职级晋升工作领导小组，性质属于议事协调机构，该领导小组组长由兼任常委的组织部长担任，或者由当地党委书记或专职副书记担任，只有如此才能保障下级各部门通力协作，确保政策的执行力。领导小组下设“职级晋升工作办公室”，负责日常的协调管理等具体工作实施。职级晋升工作办公室隶属于县（市、区）委组织部，由组织部副部长或干部科科长担任办公室主任，工作人员不能过多，以免臃肿扯皮，[17]在机构精简的大背景下，办公室安排3-5人为宜。如系规模较小县，职级晋升办公室可以与干部科合署办公。当然，《意见》实施初期，工作任务量大，需要从其他部门借调人员。

办公室工作内容主要分为以下相互衔接的几部分：一是发布通知。向全县各机关单位发布年度职级晋升通知，由符合晋升条件的人员向本单位报名，本单位进行初步核查，汇总之后报县（市、区）委组织部职级晋升工作办公室。二是审查分析。通过查阅档案，收集干部的个人资料信息，首先根据职务或职级的任职年限，对申报人员的材料进行审查，其次根据历次的考核情况，确定是否有符合“缩短年限”或“延长年限”条件的干部（任现职级或职务期间每有1个年度考核为优秀等次，任职年限条件缩短半年；每有1个年度考核为基本称职等次，任职年限条件延长1年。）掌握这些情况后，协调沟通晋升干部所在单位，交流意见与看法。三是民主测评。办公室组织召开民主测评大会，参加民主测评人员原则上为拟晋升职级人员所在单位的机关干部和下属单位主要负责人，人数较多的单位可以由机关中层干部和下属单位主要负责人参加，测评内容为同意晋升职级和不同意晋升职级两种意见。四是组织考核。这是专项考核，而非常规的平时考核与年度考核。根据各地不同情况科学制定考核内容标准和评分细节。（注意照顾特殊性，如按照公务的复杂性、危险性、紧迫性程度，对艰苦边远地区、急难险重岗位的公务员进行适当倾斜。）晋升工作办公室联系沟通考核工作小组成员，必要时由组织部领导出面邀请某些（作为部门领导的）考核小组成员，对已通过民主测评的人员在其所在单位进行考核，并征求纪检、卫计委等部门意见后，由县（市、区）委组织部提出考核意见。五是择优晋升。如前所述，职级晋升需要有一定程度的竞争性，所以需要制定恰当的比例。按照既定的比例，考核合格的公务员不一定都能够晋升职级，因此，还需要将晋升名单和相应材料提交给职级晋升委员会（包括专家学者和基层群众代表在内），最后确定拟晋升人员。

（二）科学协调职务职级之间矛盾

根据管理学基本理论，一个组织为了达到有效运行，需要坚持责权利相统一。[18]党政机关也是如此，一个部门的上级领导总是比下级职员拥有更多权力，担负更大的责任，获得更多利益。但是职务职级并行制度实施之后，相反情况有可能出现：根据《意见》规定，“公务员晋升职级后，工作岗位不变，仍从事原单位工作。晋升领导职务和非领导职务，按现行规定执行。”这样一来，职级晋升后，会出现两种情况：一是本单位公务员职务较低的，职级也较低。也就是说，公务员职务与职级在一个单位内部始终保持着平行，不会出现职务高者职级低、职务低者职级高。这样一来，职级晋升前后本单位组织结构没有任何变化，也不会产生任何心理反差。二是晋升后公务员的职级会比领导的职务要高，也就是说，作为单位领导的公务员，其职务还不如非领导下属的职级高，拿的工资也不如该下属，这会违反基本的科学管理原则，在单位内部也会产生工作矛盾和心理反差。当第二种情况出现时，便会产生不和谐，与以往不一样了，多少会有矛盾。

针对此问题，可行的解决办法就是依然坚持“责权利相统一”，科学安排与调配职级晋升后公务员的工作岗位，使各机关单位保持一贯的科层管理结构，从而不会有损于工作效率。为此，组织部门需要从公务员交流中做文章，除了按照既有规定实行干部交流（调任、转任、挂职锻炼）之外，还应规定：当机关单位内部人员职务与职级结构出现不对称时，相关人员应当交流到其他单位，以实现公务员职务职级结构的“合理搭配”。具体而言，在一个正科级单位（比如县教育局），局长为正科级领导职务，副局长为副科级领导职务，如果一个下属（副主任科员）通过职级晋升达到正科级，那么就意味着副局长的职务还不如下属的职级高，这将会带来工作上的尴尬和矛盾。按照职务逻辑来说，主任科员是副局长的下属，理应听从于副局长的管理与安排，但其职级却又高于领导副局长，“资格”很老甚至威望更高，让一个“老资格”的人去听从于“小资格”的人，效果肯定不会很理想，因此，县（市、区）级组织部门应考虑将该晋升职级的“老资格”或者“小资格”副局长调任到其他单位或岗位。

（三）做好上下级机关工作衔接

职级晋升是针对县以下机关公务员，主要由县（市、区）级管理实施，但也会涉及到市级组织部门，因为根据《意见》规定，“设置5个职级，由低到高依次为科员级、副科级、正科级、副处级和正处级。”“晋升副处级须任正科级或乡科级正职、主任科员满15年，级别达到十九级；晋升正处级须任副处级或县处级副职满15年，级别达到十七级。”由此可以明白，正处级职级多由副处级职务晋升上来，副处级职级多由正科级职务晋升上来，而通常副处级职务干部是由市委组织部管理的，甚至有些重要的正科级领导也是由市委组织部管理，这些公务员的职级晋升便归属于市委组织部管理。因此，一般公务员晋升副处及以下职级的，只需要报县（市、区）委组织部按现任职务的干部管理权限和程序审批；市管公务员晋升副处级以及正处级职级的，事先报县（市、区）委组织部所在的设区市委组织部审批同意后执行。同样，如同县（市、区）委组织部一样，市委组织部也需要设立“职级晋升办公室”，并与县委组织部相互衔接，在完成职级晋升工作之后，将其他事务（如工资调整等）交由县委组织部去落实。

此外，还有一种特殊情况。职级晋升后的公务员，可能由于工作需要，被交流到其他单位，如果是平级单位，那么影响不大，如果是交流到下级单位，比如县政府机关公务员交流到某乡镇，由于还是县委组织部管理，不会有多大影响，但如果交流到地（州、市）以上机关或参照公务员法管理的单位后，便不符合“县以下机关”，是否还能享受到晋升后的职级待遇。这个时候，组织部门需按现行干部管理制度规定明确其职务。如明确的职务层次低于职级，可保留原职级待遇，也就会出现地（州、市）以上机关同时享受职务权力和职级待遇的情况，涉及到的各层级之间以及平行部门之间需要做好工作衔接。

参考文献：

[1]习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014∶411.

[2]人民论坛特别策划组.官员“天花板”困局[J].人民论坛，2009，（29）.

[3]余绪鹏，何露.县域公务员晋升：制度安排及其现实异化分析[J].理论导刊，2016，（12）.

[4]贺莉，刘张立.公务员考核体系的创新路径与特征[J].行政论坛，2014，（4）.

[5]李大林，李昊.发达国家公务员考核评价机制的特点及启示[J].社会科学家，2008，（11）.

[6]曲向阳.警惕民主测评失真失实[J].中国党政干部论坛，2013，（11）.

[7][美]加布里埃尔·阿尔蒙德.比较政治学：体系、过程和政策[M].曹沛霖，译.上海：上海译文出版社，1987∶39.

[8]刘福元.公务员考核规范中的指标体系研究[J].理论与改革，2015，（5）.

[9]顾茜茜.我国公务员绩效考核中存在的弊端及其对策分析[J].法制与社会，2008，（12）.

[10]张强，张定安.基于绩效导向的非领导职务公务员考核：反思与构建[J].中国行政管理，2010，（5）.

[11]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007，（7）.