证监稽查新思路

李欣

专项行动的灵魂，就是依法、全面、从严监管。

与市场互动开放执法、与刑事司法部门密切协作、与其他执法部门协同发力，作为近两年来的重要抓手，“专项行动”让证监稽查执法效能得到更大地发挥。

“执法专项行动不是简单地严厉打击，而是一种组织模式和工作方法的创新。”证监稽查监管人士对《财经国家周刊》记者表示，这有一个持续的逐步探索与优化的过程，进而最大程度发挥稽查执法效能。

轮动执法

4批专项涉案50起，是2016证监稽查执法专项行动的成绩单。

“执法专项行动是证监稽查一贯依法履职的一段历史切片，是全面监管下专项打击和常规查处相结合的互补统一，高压执法态势将被保持并不断深化下去。”相关稽查执法人士表示，“持续推进的专项行动背后的灵魂，就是依法、全面、从严监管。”

虽然一些违法违规行为被打击后有所收敛，但风头一过也难免有“抬头”态势，因此必须有轮动的专项执法安排。

从微观层面看，专项行动其实是综合运用数据挖掘、情报研判、多部门协同、前后端密切衔接、加强与市场互动等创新手段的作战模式，及时回应了对市场危害严重、社会反映强烈的违法违规现象的关切。

2016年5月至12月，证监会部署查办4批违法案件共50起，剑指审计评估机构执业违法行为、IPO欺诈发行及信息披露违法行为、市场操纵违法行为以及利用未公开信息交易违法犯罪行为。其中第三批案件对恶性操纵持续多发高发态势起到了有效威慑、有力遏制的效果。

赶上预期

长时间以来，调查环节不公开，一直是证监会内部的共识。此举主要为了避免案件调查对个股或市场造成不必要的扰动。

“绝对的封闭式执法已很难满足当前市场各方需要。这种工作方式一度让我们感到很‘被动，觉得总是赶不上市场预期，或者不能及时回应市场。”上述稽查监管人士说。

他回忆说，以前闷头查案压力很大。一边办案，一边还要应对有关部门或是市场相关方的询问。对一些市场热点案件，往往得等案件最终处理完毕后才会公开，这需要几个月甚至跨年的时间，“案子终于处理了，市场早遗忘了，自然谈不上提振投资者信心了。”

近两年来，证监稽查通过公开某些重大案件的调查部署过程，让市场各方知晓相关案件已进入执法程序。阳光是最好的防腐剂和推进器，有助于稽查人员全力办案。

通过与市场持续互动，也有助于向市场传递鲜明的监管态度和方向。一个基本原则是：确凿的违法违规行为总是有迹可寻，特别是一些市场高度关注的违法类型和手法，进入调查程序后可适当向市场通报。而对一些资本市场创新类行为和业态，需要一定时间给予甄别和判断，不宜过早介入和公开，以免误导市场预期。

2016年以来，行政与刑事司法的密切衔接在证监稽查工作中得到了拓展应用。行政与刑事在信息共享、执法联动、案件移送等方面的协作机制，强化了部门联动的打击合力。2016年12月，证监会、公安部决定联合开展打击利用未公开信息交易违法犯罪（俗称“老鼠仓”）专项执法行动，集中公开部署查办20起涉案金额巨大、违法情节恶劣的“老鼠仓”案件。

这是继2008年内幕交易执法专项行动后，证监会与公安部在专项行动上的又一次联手，目标是探索建立和加强行政与刑事在信息共享、执法联动、案件移送等方面的协作机制，进一步加强部门联动的打击合力。

在跨境执法合作领域的典型案例中，唐汉博等人操纵市场案被称作沪港通跨境操纵第一案，亦被列为“2016年证监稽查20大典型违法案例”之首。不法投资者绕道香港开立证券账户，借道“沪股通”交易机制反向操纵A股，这也是证监会查处的首起此类新型案件。

以该案作为契机，证监会进一步推进与香港证监会在违法线索发现、调查信息通报、协助调查取证、市场应急联络、保护投资者等多个领域的合作，保障两地资本市场互联互通平稳推进。

前期，证监会又对雅百特跨境财务造假案作出行政处罚事先告知。巴基斯坦、香港、美国等境外监管机构均向中国证监会提供了执法协助。在我国实体企业、金融机构布局“一带一路”沿线国家的同时，可疑的跨境资金往来、虚假的业务合同，在跨境执法协作框架下昭然若揭，快速“曝光”。

“咬劲”要足

全面提升证监稽查执法效能，远不仅仅是改变执法手段、强化执法规范可以彻底解决的问题。

执法之难，难在规范性与权威性的平衡，而证监稽查执法的“牙齿”不够尖利，也是需要警惕和重视的问题。

打击证券期货违法违规，让违法成本上升到足以震慑潜在违法的高度，既需要证券市场相关法律法规的进一步完善，又需要监管任务和监管资源的合理匹配，还需要执法和司法水平的进一步提高。

与其他行政执法领域相比，证券期货市场属于电子化交易市场，违法活动普遍具有资金数额巨大、划转路径复杂、交易频繁、交易技术先进、涉及地域广泛、信息影响面广、涉案当事人智商高等突出特点。同时，案件认定客观需要获取资金划播、信息传播、交易操纵、人员关系等多方面的海量证据加以支撑，这就决定了充分、高效地行使相关调查取证权，是监管机构履职的基本需要。

特别是市场规模、信息技术和交易工具快速发展，违规手法快速流变，执法资源与赋权必须跟上维护市场秩序的需求。因此，境外各个国家和地区的证券期货执法，普遍具有类司法的属性和授权。

而我国证监会的稽查执法权限来自于2005年修订的《中华人民共和国证券法》（下称《证券法》）授权，包括资金查询、工商资料查询、通讯资料调取、询问案件相关单位与个人等执法权力。

比如，资本市场违法违规案件多与资金流动、通讯信息直接相关，银行系统和信息部门的协作是否高效便捷，在一定程度上决定了案件调查过程中的取证质量与效率。但由于常态化的信息共享、查询协作机制尚不健全，综合查询渠道不畅通，在实际工作中存在取证程序繁琐、效率低下的问题。

有调查组组长向记者介绍了某个市场操纵案的查办取证过程。据了解，由于犯罪嫌疑人利用多地区多名人员账户信息进行股票买卖，稽查人员需要对每个账户信息进行调取。

“当时调查组有28名成员，共分成6个小组飞奔在12个城市，仅核实相关账户名、资金往来等基础信息即耗费了大量人力和时间。”该调查组长说，而对于账户间的资金往来，同样需要银行等相关金融机构的配合方能取证，一定程度上增加了执法成本和难度。

且现实执法过程中，证监稽查执法人员依照《证券法》外出取证的法定权限仍会受到质疑。为了取得一份2页纸的协查材料，有时需要与同一单位不同层级、不同部门、不同人员反复沟通，往往影响了案件调查的效率與效果。

此外，由于证监部门没有强制到案权，办案取证缺乏基础保障。

《证券法》和《刑法》对内幕交易、市场操纵、财务造假等证券违法犯罪行为的法律责任上限，普遍轻于国外的成熟市场。一些行为在成熟市场属于触犯刑法，但在国内市场只算是行政违法违规，违法成本太低容易造成“前罚后继”的境况。

加快形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者权益得到充分保护的股票市场，建设高度市场化、法治化、国际化的资本市场，需要监管资源和执法水平跟上动态变化的市场环境，更需要立法、执法、司法的联手发力。