京津冀协同视角下河北社保PPP的融资风险及控制策略

刘莉+赵聪+周慧敏

内容摘要：就河北省社保PPP融资项目建设的可行性来说，京津冀房地产开发的融资均衡性、基础设施融资服务的协同性、科技保险业的金融对称性为河北省大力推行社保基地PPP融资模式提供了极大的可能性。就河北省社保PPP融资项目的风险来说，主要表现为“资金断裂式风险”、“特色缺失性”风险和“价值真空性”风险。就河北省社保PPP融资项目风险的控制策略而言，主要应该加快建立社保PPP融资项目的预警和监督机制；加快社保PPP融资项目众筹网络平台的建设，大力促进产业融资观念的转变；推行河北省社保融资的“地方特色”，推动社保PPP融资项目的深度扩展。

关键词：京津冀 河北社保 PPP融资模式 协同发展 控制策略

中图分类号：F061.5 文献标识码：A

一个良性变迁的社会必须是有着健全社会保障机制的社会，近年来伴随着我国老龄化步伐的加快，城乡社会保障问题引起了社会各界的广泛关注，官方机构、民间团体和学术界纷纷展开了社保PPP融资模式的研究，所谓社保PPP（Public-Private Partnerships）融资模式，是指政府公共部门与产业开发商为提供社保公共产品或养老基础设施服务而建立的各种合作关系，包括BOT、TOT、DBFO等多种融资合作模式。基于地缘优势、产业优势、政策优势和法律优势的综合考量，联系京津冀金融协同发展的时代背景，河北省唯有不断推动社保PPP融资模式并优化融资风险的评估和分摊机制，才能确保社会保障事业的良性变迁与和谐发展。

京津冀协同视角下推动河北省社保PPP融资模式的可行性

京津冀房地产开发的融资均衡性，为河北省社保PPP融资模式的推行奠定了坚实的物质基础。在我国社保房地产建设主要有三种类型，即保障性住房建设、特殊住房建设、养老基地建设。保障性住房是政府为中低收入住房困难家庭提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由廉租房、经济适用房和政策性租赁房构成，这种类型的住房有别于市场上的商品房。特殊住房主要是针对城乡残障人员所建设的住房，这类住房大多有针对残疾人士的特殊设施，房产价格根据当地的生活水平和残障委员会投票综合确定。养老基地住房主要是针对城乡孤独老人、失独老人、寡居老人和五保老人等提供的养老居住设施，这类住房大多采用租赁方式经营。近年来，原计划生育政策推行的生态负效用已逐渐凸显，城乡鳏寡孤独老人明显增多，有限单一的社会保障机制已经无法满足日益突出的养老需求问题，为此国家提出了加快社会保障基地多元化融资的政策，指出在养老基地建设领域，政府出资比例、开发商出资比例可以根据合作协议进行竞价，所有参与养老住房建设的社会资本将在5年内免征个人所得税，养老保障性住房将在10年后以商品房的形式对外出售，价格随行就市。在国家养老基地建设政策的鼓励下，北京、天津、河北等地分别进行了基地建设实验并取得了良好的社会反响。就京津冀三地社保PPP融资模式推行的现状来看，房地产开发的融资均衡性已渐趋显现（表1），应该说河北省具备了承接京津冀养老房地产开发先进经验的物质性条件。

京津冀基础设施融资服务水平的协同，为河北省社保PPP融资模式的推行奠定了内生的非物质性条件。所谓“基础设施融资服务水平”是指京津冀三地在城乡交通条件、工商管理条件、食品卫生条件、信息高速公路条件、融资政策条件、金融衍生品后续服务方面所具有的利于社会保障事业快速推进的金融优势和因素。社会保障基地建设属于基础设施建设的重要方面，社保基地PPP融资模式的推进必须由相应的配套服务设施才能顺利实现。近年来，河北省紧紧抓住京津冀协同发展的大好局面，在“一带一路”战略的指引下，在基础设施融资服务领域取得了重大进展。主要表现在：一是P2P网贷平台服务高度协同。任何一种融资形态都必须建立在先进技术变迁的基础之上，河北省社保PPP融资模式的推行也必须借助于优质良好的互联网服务才能完成。近年来，河北省已经建立了110个外挂P2P网贷平台和28个独立域名式P2P网贷平台，这些金融服务平台为社保基地建设融通了大量的闲置资金，使金融资本的“滚雪球效用”愈发明显。显然，在中小企业小额资金难以有效支撑社保PPP融资规模的背景下，京津冀P2P网贷平台的协同为河北省社保PPP融资模式的推行奠定了重要的网络金融基础。二是“融资信息直通车”服务高度协同。自2014年1月京津冀三地开通融资信息“直通车”以来，河北省相继开通了城乡集约化资金融通平台、工商税务财务管理平台、食品卫生领域第三方资金监管平台、融资云计算拓扑平台、金融科技创新平台、商贸物流融资平台等融资信息服务平台，这些金融衍生工具的推出大大缩短了京津冀金融一体化建设的步伐，为河北省社保PPP融资模式的推行奠定了基本的金融信息服务条件。可以这样说，P2P网贷平台资金凝聚的速度优势和“融资信息直通车”舆论和技术方面的监管优势，不仅解决了河北省社保PPP融资的数量和规模问题，而且也大大提高了资金的使用质量和效率。

京津科技保險业的对称性变迁，为河北省社保PPP融资模式的推行提供了外在的金融保障。客观来讲，参与河北省社会保障基地建设的企业必须是有着良好技术信誉的企业，如果通过PPP融资模式募集到的资金没有最新科学技术支撑的话，那么不仅资金凝聚的环节会险象丛生，而且资金流通的领域也会异常艰难。在第四次科技革命浪潮的中坚时代，公私合营的企业更须注重科技体制的完善和科研理念的协同问题，否则社保PPP融资的合同签署就形同虚设、社保PPP融资模式的公众参与就无从谈起、大额资金的流通风险就无法控制、企业社保基地建设的机密就会大量泄漏、公平的社保PPP融资竞价机制就无法形成、藉由社保PPP融资模式建设的养老基础设施就无法运转。可喜的是，近年来河北省已经克服了科技保险领域的诸多弊端，逐渐建立起了与京津高度协同的科技保险衍生工具，大大支持了社保PPP融资模式的发展：在政府层面，相继出台了相应的科技保险法律、科技保险实施方案，加强了对社保基地PPP融资险种知识产权的保护，逐步提高了对社保基地PPP融资的财政补贴和税收优惠政策，对保险中介公司、再保险公司、高新技术园区、科技型院校、科技保险组织进行了相关人才的社保融资知识培训，建立了由科技部门、保险监管部门、财政部门、税务部门、高等院校、保险企业、科技型企业代表共同参与的常态性社保基地PPP融资协商部门。在保险企业层面，加大了对社保PPP融资企业的风险分散能力、损失理赔功能的指导和分析，对于社保PPP融资企业开发建设的前期调研、数据精算和后期理赔均作了研判和测度。可以这样说，京津科技保险业的对称性变迁为河北省社保PPP融资模式的推行插上了腾飞的翅膀。

京津冀协同视角下河北省推行社保PPP融资模式的风险

房地产开发的宏观“泡沫”，可能引发河北省社保PPP融资模式的“资金断裂式”风险。在一个不完全竞争的市场上，市场供求关系只对严格的政府购买、精准的初级低质交易产生作用，因为在一个政治权力广泛涉足市场交换的境遇里，任何精神性产品都可能具有政治宣传的属性，任何人与人之间的商品交换都受到了政治敏感性的制约，任何物质性交换都掺杂了初级的权钱交易理念，任何公平的议价机制都会受到行政审批制的诸多限制。为此，市场参与者为了不被残酷的“胜者全收”逻辑所抛弃就必须参与到政治权力的博弈中，要么通过边际权力外溢获得机会性收益，要么通过潜在经济利益的交换获得等价的行政许可，要么直接用“寻租”方式获得政治许可和司法庇护，总之所有这些与政治权力进行交往的关系人都领有了“国家牌面”的“棋子”作用，并将引发房地产领域的系列性风险，包括政治性风险、政策性风险、机制性风险、法律风险、经营风险和道德风险。在社保基地高度依赖房地产成熟度的境遇下，不完全市场竞争的必然后果是社保融资链因为政治人员的变动而出现断裂甚至终止、各地方决策保护主义盛行导致的社保PPP融资的停滞、制度的隐性运作机制导致社保流动性资金的缺位、人治驾驭下的法治变迁必然引发社保生态外部不经济性的滥觞、市场定价机制的无序必然导致PPP融资企业的亏损甚至倒闭、所有参与人员伦理诉求的暂时性变异必然引致社保PPP融资信用的“真空”等等，这些风险构成了河北省社保PPP融资模式推行中巨大的“资金关联性”风险。归纳如表2所示。

基础设施服务的“特色缺失”，可能引发河北省社保PPP融资模式的“软力量匮乏”式风险。世间万物因稀有而珍贵、因独特而扬名。在社保PPP融资领域，河北省缺乏基础设施融资服务领域的明显特色，比如在PPP融资项目方面缺乏河北省的区域特点、文化特点、民族特色、旅游特色和生态特色。这些融资软力量的缺失必然导致严重后果，即有些社保PPP融资项目因为缺乏足够的免税资金而陷入困境、对PPP融资推行的特色宣传缺乏导致的社保PPP融资项目流于形式、社保PPP融资领域出现的合同和知识产权纠纷缺乏特殊的国内私法保障、借鉴国外社保PPP融资模式方面出现的移植性特色缺失、对京津冀一体化背景下的跨际PPP融资项目缺乏优秀区域金融人才的指导、社保PPP融资的前瞻理念还没有深入到当地群众融资素质的灵魂深处、诸多参与社保PPP融资项目的地产企业因为缺乏特色眼光而半途而废等，这些没有明显地方特色的社保PPP融资理念和融资机制，不仅没有很好承接京津高水平社保PPP融资项目，而且还会引发河北省社保PPP融资模式的“软力量缺失性”风险。

社保精神的“污名化效应”，可能导致河北省社保PPP融资模式的“价值真空性”风险。所谓“污名化效应”是指群体性舆论对特定行业、特定领域或者特定群体产生持续性负面评价和不良影响的趋势和过程。近年来伴随着网络传播技术的进步，我国社会保障领域出现了诸多“以负面舆论僭越社保现实状况”的现象，比如针对我国老龄化趋势逐渐加重出现的“社保无能论”思想、针对个别非法挪用社保资金案例酿生的“自我养老”思想、针对养老基金入市引发的“养老财政空洞论”思想、针对养老赔付标准过度弹性化出现的“养老虚空论”思想、针对我国亲缘家庭关系的特点而滋生的“居家养老唯一论”思想、针对养老保险金发放的不规范化运作而产生的“政府骗保论”思想等等，这些针对社保精神的“多元污名化效应”必然导致河北省社保PPP融资模式的“价值真空性”风险。具体表现在两个方面：一是养老制度费用缴纳方式的“帕累托”最优化缺失，直接影响到民众“社保民生观念”的散播并制约着民间融资的规模和比例。我国养老保障领域出现的现收现付保费缴纳制度是一种具有明显代际非均衡式特点的制度，这种养老费用缴纳方式必然造成“改革初期的那一代将支付比下一代更多保费”（岁磊，2015）的现象，在不同世代承担的改革负担不均的情况下，这样的改革不是帕累托改善，这种养老费用现付制度的最优化缺失，直接影响到民众“社保民生观念”的散播并制约着民间融资的规模和比例，在较为严格的意义上还会引发河北省社保PPP融资模式的“价值真空性”风险，也就是说民众会因为保险收费的乱象而不自觉地排斥甚至挤兑社保基地建设的资金筹集意识，从而对以公私合营为特点的河北省社保PPP融资模式产生影响。二是我国养老保险制度的“碎片化”话语，直接影响到河北省社保资金的内源性增值效率。我国现行基本养老保险制度据“单位”而划、依“身份”而设，条块分割、机制林立导致了社保舆论领域“碎片化”话语严重，无论是养老覆盖面还是养老金待遇水平，亦或是养老保险替代率，都表现出“机关事业单位职工养老保险大于企业职工基本养老保险大于新农保”的情况。在政出多门、无规可循的碎片化话语境遇里，社保资金的内源性增值效率将大大降低，由此必然导致河北省社保PPP融资模式推行过程中的“价值真空性”风险。当全社会把养老保险制度当作“冗余机制”而倍加鞭策的时候，价值失落便应然而现，多元化融资风险便随之而生。

京津冀协同视角下河北省社保PPP融资模式的风险控制策略

建立社保PPP项目融资的预警和监督机制，有效规避社保PPP融资项目的“泡沫性”风险。就监督机制来说，主要应该加大对社保PPP融资项目的资金分配比例审核、盈利分配比例审核、债权和债务比例审核、违约责任审核、第三方监管机制审核、项目服务数据审核；就预警机制来说，主要应该做好社保PPP融资项目的先期调研，要根据已有的数据进行项目可行性的详细论证，包括项目推行可能造成的生态环境负外部性论证、项目所在地民生幸福度论证、项目临时征用劳动力的工资标准论证、项目所在地的法律特殊性论证；对于跨际社保PPP融资项目要进行双边关系政治稳定性论证、两国或多国货币汇率弹性论证、跨际法治契合性论证、跨国劳务所得税收征收标准化论证、项目运作不可抗力风险性论证。社保PPP融资项目往往具有建设周期较长、建设投资较大、建设盈利性较慢、建设民生性较强的特点，为此河北省必须积极建设各种政府层面和非政府层面的监督和预警机制。就政府层面来说，要做好社保PPP融资政策的引导工作，避免政策的隨意性陷阱和流动性外溢；要做好社保PPP融资项目所需土地的划拨和审查工作，使项目尽快开工、尽快使用、尽快盈利；要做好政府各种补贴的发放和配额工作，避免随意截留或计提财政补贴违法行为的发生，保证项目不会因为政府腐败而流产。就非政府层面来说，参与社保PPP融资项目的企业应该做好资金的监管和配置问题，要把有限的资金运用到最急需的社保项目领域；要做好社保PPP融资项目的技术引导和专家支持工作，保证项目过程不会因为人才的流失而下马；要加大企业的财务管理和审计监督，要严格按照市场化程序管理社保PPP融资企业的资产、人才和核心技术；除此之外，参与社保PPP融资项目的企业和单位必须首先以合同形式规约好项目的产权归属问题，不要把问题留给后续的二手接管单位或企业。惟其如此，才能最大限度压缩社保PPP融资项目的“泡沫性”风险，才能使河北省社保PPP融资项目在规范有序的轨道上向前推进，才能将参与社保PPP融资项目建设的公营部门、私有企业和第三方监管机构的综合风险降到最低。

加快社保PPP融资项目众筹网络平台的建設，大力促进产业融资观念的转变。在传统的融资模式下，社保PPP融资项目往往具有推行速度缓慢、融资手续繁琐、资金周转复杂、外部风险巨大等基本特性，但在大数据时代，社保PPP融资项目将借助于互联网的算法优势而如虎添翼。为此河北省必须加快建立社保PPP融资项目众筹网络平台的建设，大力转变这样几个观念，即“社保PPP众筹融资平台是纯粹虚拟性”的观念、“社保PPP众筹融资平台是万能融资”的观念、“社保PPP众筹融资平台是民间平台”的观念等等，要认识到社保PPP众筹融资平台是虚拟性和实体性相互结合的平台，这一平台是一系列电子技术和网路技术（蚂蚁算法技术、拓扑技术、云计算技术、大数据技术、比特存留技术和线路叠加技术）的有机组合，而非传统“柜台”意义上的社保PPP资金融通活动。这一平台应该由社保PPP交易平台（网络）和社保PPP投融资平台（实体）两部分组成（图1）。在平台建设过程中要脚踏实地，尽量避免高喊口号式的话语，要遵循严格苛刻的互联网法律法规，将网络众筹观念深入到各级政府和社保PPP融资商的心灵深处。

推行河北省社保融资的“地方特色”，推动社保PPP融资项目的深度扩展。对于有着得天独厚地缘优势的河北省来说，要想使社保PPP项目获得更多的国家配套资金支持、地方企业融资支持，就必须凸显本地社会保障基地建设的特色。为此，河北省必须突出地方的文化特色、旅游特色、交通特色和人才特色，具体应该推行体现乡村武术特色的保定武乡社保PPP融资模式、体现军事特色的石家庄军人社保PPP融资项目、体现地震文化的张家口唐山社保PPP融资项目、体现亚海洋文化的秦皇岛休闲旅游一体化PPP融资项目、体现后现代文明的沧州工业园社保PPP融资项目、体现枢纽文化的廊坊交通社保PPP融资项目、体现人才优势的环京津社保承接式PPP融资项目。特色必然产生效益，河北省具有推行社保PPP融资的先天优势和特色，只要政府从政策环节大力引导、媒体从宣传领域大力推广、社会从广阔视域大力支持、企业从伦理方面认真促动、老龄群体从服务视角大力体恤，河北省社保PPP融资模式必将成为我国社保PPP融资的“样板”或“示范者”。

参考文献：

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