天然气行业监管的中美比较研究

吕青

【摘要】本文从我国当前天然气行业监管存在的问题入手，对比了美国天然气行业监管的成熟经验，在此基础上得出完善我国天然气监管的政策建议，即实行中央和省（市、区）两级监管、构建完备的监管法律体系，特别是出台《天然气法》，以及完善价格监管制度。

【关键词】天然气 监管 美国

作为最为清洁的化石能源，天然气在治理环境污染和防止生态恶化方面的作用愈来愈大。据统计，2016年我国天然气产量1371亿立方米，同比增长1.5%；天然气进口量721亿立方米，同比增长17.4%；天然气消费量2058亿立方米，同比增长6.6%。虽然天然气的产量和消费量较往年稳步提升，但天然气的行业监管仍然存在一系列问题，与美国等发达国家相比，提升和改善的空间还很大。

一、我国天然气行业监管存在的问题

（一）缺乏有效的监督机制

目前我国还没有一个明确的天然气管理机构，缺乏一个统一的监管主体。国家发改委能源局（国家石油储备办公室）只是政策的制定者，而非行業监管机构。目前，我国涉及天然气行业监管的部门太多，范围太广，涵盖了资源保护、价格和进出口管制、行业准入、投资审批以及环境、质量安全等领域的内容，容易造成政出多门、职能分散的情况，不利于监管效率的提高。

（二）缺乏打破垄断模式的法律机制

目前，我国没有一部专门规范天然气行业的法律，缺乏对天然气行业垄断性的约束。现行的法律法规、市场准入机制、定价机制难以适应天然气行业发展的要求。特别是天然气中游管输领域，除了部门条例和地方性法规外，还没有专门的对该领域实施监管的法律。

（三）缺乏科学的定价机制

（1）价格形成机制不合理。我国天然气采用的是政府指导定价，采取向用户分别制定出厂价和管输费的定价方式。随着经济发展对天然气需求量的不断增加，原有的单一定价模式已经不再适应如今多气源、多管道、联合供气的需求。

（2）价格不能反映市场供求。目前，我国天然气产业链采取的是以成本加成为基础的定价机制，并受政府严格控制。这种定价机制势必会造成价格与市场需求相脱节，不利于国内气价与国际天然气市场接轨。据中石油专家介绍，我国天然气出厂均价比美国亨利中心价格低59%，比英国NBP低66%，比日本进口LNG到岸价低71%，严重的价格不对接给我国天然气产业的进口带来了巨大的困难。

二、美国天然气行业监管制度综述

美国是世界上最大的天然气消费国，政府管制阶段经历了从严格管制到放松管制的过程。20世纪80年代后期美国政府为了确保天然气行业从国家垄断向自由竞争转变，先后颁布了一系列法律法规。其中最具有里程碑意义的两部法令是联邦能源规制委员会（FERC）于1985年颁布的第436号令和1992年颁布的第636号令。这两部法令都主张燃气管道公司将销售职能与服务职能分开，并向第三方开放，规定管道运营商可以按“先到先服务”的标准向第三方提供管输服务，并且所提供的服务必须遵照“无歧视原则”；主张通过市场方式转让管输和储存能力，全面提高管制效率，实现资源真正意义上的合理配置。

在政府监管方面，美国能源部是石油天然气行业的主管部门，其职能主要是制定石油天然气工业的发展战略、国家石油安全战略、油气资源的开发和利用政策，制定石油市场规则等。除了能源部外，美国还设立了相对独立的天然气行业管制机构——美国联邦能源管制委员会、州际贸易委员会、联邦通讯委员会。它们主要负责对天然气行业的业务活动进行监管。这些机构主要行使三种监管权力：核发经营许可证、制定运费价格和核准企业内部规章。从某种程度上来说，政府监管机构同时具有“立法、行政、司法”三者的功能，这恰恰是建立高效管制机构的成功所在。

三、完善我国天然气行业监管的政策建议

（一）我国天然气行业监管的基本构架

目前我国的天然气监管宜实行中央和省（市、区）两级监管，应科学配置中央和地方管制机构职能，避免重复交叉。中央监管机构根据社会发展的长远目标和宏观经济运行的需要，制定出天然气行业的发展规划和产业政策、天然气发展战略、环境保护政策和标准，同时负责跨省管道的建设、运营和第三方准入，管输费率，天然气定价原则、公式、（指导）价格等的监管；省级监管机构在中央监管机构的领导（或指导）下，依据法律法规和政策规定，制定行业监管的具体标准和细则，落实天然气产业政策和行业发展规划，负责天然气事业的监督管理和天然气行政执法，同时负责监管省内管道和配送管网的建设、运营、第三方准入，输送费率和售气价格等。将来根据情况，可考虑将环保、安全、健康等内容纳入监管机构的职能。

（二）尽快形成适用于我国天然气产业的监管法律体系

天然气产业从气田开发、管网到终端用户三者是一条联合产业链，上中下游具有各自不同的特点，因此，需要出台一系列针对天然气产业的综合性的法律法规，尽快制定《中华人民共和国天然气法》。

（三）完善价格监管制度

借鉴国际经验，建议我国天然气定价由政府定价为主转向市场定价与政府管制相结合，改革天然气价格结构，实行天然气生产与净化、输送、配送分开核算，单独计价收费，并根据天然气产业链不同环节的特点逐步实行不同的定价方式，建立起与天然气产业特点和市场经济发展要求相适应的定价机制。

随着我国天然气行业现代监管框架的确立，以及适合我国天然气行业发展的综合性的天然气产业法律法规体系的不断完善，可以预期我国对天然气行业的监管将更加透明和规范，行业结构将更加趋向合理，市场的开放程度将进一步提高，天然气产业的发展前景也将更加光明。

参考文献：

[1]汪红，姜学峰等.欧美天然气管理体制与运营模式及其对我国的启示[J].国际石油与经济，2011，（6）.

[2]朱芳.政府产业规制与天然气行业发展[D].浙江工商大学，2008.