失地农民低保制度执行中的问题研究

陈佑康

【摘要】失地农民是我国城镇化进程的必然结果。农村最低生活保障制度作为农村社会保障体系中的基础性保障措施，对于切实解决失地农民家庭的经济困难、维护社会稳定有着重要的现实意义。本文通过对云南省剑川县金龙村失地农民的实地调查，全面分析了农村低保制度在失地农民群体中执行时出现的问题，并做了原因分析，进而提出了若干对策。

【关键词】失地农民 农村低保制度 执行

农村低保制度的实施，对于改善广大农村居民的基本生活有着重大的基础性作用，是社会主义保障体系的关键一环。但是在农村低保制度执行的过程中，也出现了诸如确定失地低保对象难度较大、保障标准较低等问题，严重阻碍了农村低保制度的有效执行。在农村最低生活保障制度保障的范围内，失地农民是一群特殊的保障群体，它不同于老、弱、病、残等群体。失地农民作为当前我国城镇化进程的特殊产物，是农村最低生活保障制度的特殊保障内容。研究失地农民这一群体，对于健全我国社会保障体系至关重要，也是保障失地农民群体的合法利益的重要体现。

一、农村低保制度在失地农民群体中执行的现状

（一）云南省剑川县金龙村农民失地的背景

云南省剑川县金龙村地处剑川县行政中心所在地金华镇东边，距县城0.5 公里。辖9个村民小组，现有农户385户，有乡村人口1529人，其中从事第一产业人数530人。全村耕地面积1511亩，人均耕地0.99亩。2015年，农民人均纯收入达到6564元。

随着近几年城镇化的快速发展，大量的农村土地被开发和征用，这直接导致了大量的失地农民的出现。金龙村大量土地的开发和征用主要集中在公共基础设施建设和商品房建设方面。以下是剑川县自2008年以来主要的基础设施建设项目：剑川县公租房、廉租房、剑川县新县医院，大丽高速支线、剑川啊鹏文化广场、农村信用社综合大楼、剑川县新公安局、新人民检察院、新法院、新森林公安局。据不完全统计，这些基础项目大约占用耕地546亩，占全村耕地面积的36%。

（二）大理州剑川县金龙村农村低保制度在失地农民群体中的执行情况

2007年，云南省政府下发了《云南省人民政府关于全面建立和实施农村最低生活保障制度的通知》，开始这一制度在省内的执行。剑川县也在2007年颁布《剑川县最低生活保障工作实施方案》，农村最低生活保障制度在剑川县建立并开始实施。

近年来，剑川县金龙村农村低保制度的执行取得了初步的成效，保障的人数和户数都在不断的增加，保障的覆盖面也在不断的增加。根据实地调查，现有农户385户，有乡村人口1529人。截止2017年，失地户数347户，失地人数768人，失地户数占全村总户数的90.1%，失地人数占全村总人口的50.2%。数据表明，在剑川县金龙村，绝大多数的农户都在不同程度上失去土地。其中，全村失地农民2015年保障人数423人，保障户数278户；2016年保障人数531人，保障户数302户；2015年保障人数652人，保障户数 330户。到2017年，失地保障户数占失地总户数的95.1%。可以看出，失地农户绝大多数获得农村最低生活保障金，农村低保制度的建立对于缓解剑川县金龙村的农村贫困问题起到了一定的作用，保障了当地失地农民的基本生活。

二、低保制度在失地农民群体中执行时存在的主要问题

根据实地调研，发现这一制度在失地农民群体中执行时出现诸如确定失地低保对象和低保等级难度较大，保障金标准较低等问题。结合对金龙村村民的实地调查，对低保制度在失地农民群体中执行时存在的主要问题做了详细的分析。

（一）确定失地低保对象和低保等级难度大

农村居民的家庭真实收入是确定低保对象和低保等级的最主要标准。但是农村居民的家庭真实收入却难以核定。一方面一些家庭不愿意提供自己家庭的真实收入情况，这使得在申报低保户的过程中造成隐报和瞒报的现象；另一方面，当前复杂多样的就业形式使得农村居民外出务工的收入越来越隐蔽。这使得在确定失地低保户的过程中，难以确定正确的失地低保户对象。

低保对象确定以后，低保对象的低保等级随之也要确定。根据《剑川县农村最低生活保障工作实施方案》的内容，低保等级分为三类，分别是83元/人、120元/人和160元/人。这种有差别的低保金等级，需要针对不同的失地农户的经济条件来确定失地低保户。由于失地农户的家庭经济情况难以调查，造成了低保金类别的难以确定。

（二）低保标准偏低

根据当前大理州剑川县实行的农村最低生活保障的标准，将最低生活保障金分为三个类别：83元/人、120元/人、160元/人。通过对剑川县金龙村失地农民的实地調查，超过七成的受访者认为当前的保障金标准偏低，不能满足当地居民的最低生活水平，只有将近一成的受访者满意当前的保障金标准。虽然农村最低生活保障金近几年来一直处于持续增加的趋势，但由于物价持续走高，生活成本不断上升，使得农村最低生活保障金增加的速度慢于物价上升的速度，这体现了农村最低生活保障金增加的速度具有滞后性，它很大程度上满足不了失地农民的基本生活需求。

（三）低保对象权利意识较薄弱

农村最低生活保障制度是社会救助制度的重要内容，属于公民的社会、经济、文化权利的内容。在剑川县金华镇金龙村农村最低生活保障制度在失地农民群体中执行的过程时，基层干部执行政策的素质较低。缺少对低保对象的尊重，将低保制度看做施舍；没有严格按照相关政策执行，随意性较大。低保人员缺乏相应的维权意识，默默忍受基层干部的歧视。在对剑川县金龙村的失地居民进行实地调查的过程中，绝大部分的农村居民不了解自身具有的关于最低生活保障制度的权利义务，只有极少数的农村居民很了解自身具有的关于最低生活保障制度的权利义务。

（四）信息化管理水平较低，缺乏动态管理

建立农村最低生活保障制度的最终目的是保障每一位农村居民基本生存条件，这就要求在执行农村最低生活保障制度的过程中要做到“应保尽保，应退尽退”，动态管理农村最低生活保障制度，真正使每一位应该得到最低生活保障的居民得到保障。在剑川县金龙村最低生活保障制度在失地农民群体中执行时，动态管理相当缺乏，甚至出现了低保户几年不变动的情况。这违背了“应保尽保，应退尽退”的基本原则。在剑川县金龙村，农村最低生活保障制度的相关网络建设几乎是空白的，大多数的失地农民农村最低生活保障制度的信息是通过纸质材料来保管的，并且信息的完整度不高，低保材料也缺乏及时的更新，网上公布的低保信息更是无法查找。这些都使低保制度的执行效率很低，执行的效果都很不好。

三、低保制度在失地农民群体中执行时出现问题的原因

（一）农村最低生活保障制度本身模糊、不全面

低保户的保障范围是不全面的、不明确的，对失地农民群体的规定模糊。根据《剑川县农村最低生活保障工作实施方案》中可以申请低保户的四种情况来分析，其内容主要针对的对象是老、弱、病、残四个群体，其中缺乏对失地农民群体申请低保的具体规定，这使得失地农民在低保户的评定过程中没有明确的法律申请依据。农村最低生活保障制度本身的模糊和不全面，是难以评定失地低保户和低保等级的主要原因。

（二）财政支持力度不够

我国农村居民最低生活保障资金的来源主要依靠国家财政，农村居民最低生活保障资金的来源单一，并且国家财政资金对于农村居民最低生活保障金的支持力度不充分，因此平均到每个低保户上的资金标准就比较低，这就造成了较低的保障标准难以满足广大农村居民生活成本需要的情况。另外，失地农民作为农村低保范围的一个特殊群体，处于一个弱势的地位，国家和政府对其缺乏专项的救助，是农村低保金标准较低的另一个原因。

（三）执行人员专业化程度低，缺乏专业的管理知识

在对剑川县金龙村的实地调查中发现，大多数村干部的文化素质普遍较低，剑川县金龙村村委会中村干部没有一个是大学生，只有少数几个是高中学历，大多数村干部只有小学和初中文化。大多数人严重缺乏管理能力和制度执行能力，理念落后，对低保户的评定大多是通过往常经验或者是对制度本身的机械执行，并且他们中的多数人没有通过专业的培训和学习，计算机操作能力都十分有限。这些都严重影响了农村最低生活保障制度的有效执行。

（四）失地农民之间利益取向存在差异

在剑川县金龙村中，失地低保户难以确定，一方面由于失地农户的家庭收支难以确定，另一方面，失地农户不愿意提供自己的真实收入。这些都是由于失地农民之间存在利益取向差异的结果，几乎全部的失地农民认为自己属于农村低保的对象，都应该得到农村最低生活保障金。

另外，失地低保户的保障等级难以划分，也是因为失地农民之间的利益取向存在差别造成的，失地低保户的保障第一等级为83元，第三等级160元，两者之间相差近80元，这一较大的差距使得失地低保户保障等级难以划分。

四、解决农村最低生活保障制度执行中问题的对策分析

（一）严格核定失地对象的家庭收支和申报程序

严格核定失地保障对象的收支情况，就是为了保证失地保障对象的真实性，以确定真正应该得到保障的失地农民。在对剑川县金龙村的实地调查中发现，大多数的失地居民不愿意透露自己家庭的真实收入，这导致失地低保户难以确定，也使失地低保户的的救助等级难以确定。因此，各级民政部门要加大政策执行情况检查督办，进一步改进和完善失地低保对象的家庭收支评定程序。特别是村委会要发挥了解失地居民的优势，直接到失地居民家中调查和核查，基本符合条件的，提交村民代表会议进行民主评议，并在评议记录上真实记录评议结果。然后再报乡镇政府审核、县民政部门审批。并及时将失地低保对象的保障情况在县、乡、村三级进行公开、公示，接受群众监督。只有这样，才能避免 “错保”现象的发生。

（二）加大中央财政转移支付力度

对剑川县金龙村的实地调查显示，多数失地居民不满意当前的农村低保金标准。当前，农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，中央财政对财政困难地区给予适当补助。由于我国人口基数大，平均下来的农村最低生活保障金标准就比较低。从调查情况看，县（市）农村低保资金的来源主要是中央和省级财政补助资金，由于担心农村低保资金穿底，采取低标准发放低保金和保人不保户的办法，没有做到应保尽保。中央和省级财政应当加大财政转移支付力度，由中央和省级财政全额负担，建立合理的稳定的农村低保资金保证机制，切实发挥农村低保政策的效益。

（三）提高基层村干部的综合素质和政策执行能力

在对剑川县金华镇金龙村的实地调查发现，基层村干部的综合素质比较低，表现在：他们对政策的理解能力不足导致了对政策的机械执行，计算机知识的匮乏使得工作效率较低，办事往往凭借經验严重影响了办事的科学性，管理理念落后，造成了执行政策时的滞后性等等。要提高基层村干部的综合素质，就必须定期对基层村干部进行计算机知识的培训，同时，也要对基层村干部的工作效率进行严格考核。最后，选拔计算机基础知识扎实、思想素质优秀的大学生村官到基层村委会任职，参与村委会的日常事务管理，帮助计算机基础薄弱，思想意识落后的基层村干部努力提高综合素质和政策执行能力。

（四）增强失地农民对农村低保制度的认知

农村居民对于最低生活保障制度的了解和认识不够深刻，主要是因为政府的宣传力度不够，还包括政府相关执行人员素质较低。农村最低生活保障制度的有效执行，离不开政府的重视和相关执行人员对制度的正确宣讲，执行人员通过对制度的宣讲，能让农村居民对最低生活保障制度有一个正确和全面的认识，这样就能减少执行人员工作的障碍，同时也可以增强农村居民自身的权利义务的认识，这样有利于建立公开透明的工作机制，争取广大农村居民的信任和支持。另外，在对剑川县失地农民的实地调查中发现，当地失地农民普遍文化教育水平较低，权利意识淡薄，思想观念落后，要改善这种现状，不仅需要政府及相关组织开展多种形式的政策宣传和就业培训，失地农民自身也需不断提高自身的文化素质和权利意识，从而更好的维护自身的权益，从主观上解决失地农民问题。

参考文献：

[1]罗雪.城镇化进程中失地农民问题及其对策研究[D] .南京理工大学硕士论文，2013.

[2]纪楠楠.失地农民社会保障问题研究[J].特区经济，2014.

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