中国的北极事务参与与北极战略制定

【摘要】从政府层面上说，中国最早涉足北极事务是在成为《斯瓦尔巴德条约》协约国之后。冷战结束之后，尤其是进入21世纪以来，中国开始日益深度参与北极事务，这与国际政治由侧重国家间政治向全球政治演进以及中国对外定位变化这两个因素密不可分。全球政治具有多层次、多主体和所涉议题领域拓宽的特点，为满足全球政治需要，中国应制定综合性的北极战略。作为有着全球性重大影响的大国，中国日益关注包括极地在内的四大“新疆域”，因此，学术界有必要对中国北极战略制定进行进一步的深入探讨。

【关键词】中国 北极事务 北极战略

【中图分类号】D81 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.11.004

中国参与北极事务的历史和现状

从政府层面上说，中国最早涉足北极事务是在成为《斯瓦尔巴德条约》协约国之后。1925年，中国的段祺瑞临时政府与前苏联、德国、芬兰、西班牙等33个国家一道，参加了1920年2月9日由英国、美国、丹麦、挪威、瑞典、法国、意大利、荷兰及日本等18个国家在巴黎签订的《斯匹次卑尔根群岛行政状态条约》（即《斯瓦尔巴德条约》）。该条约承认挪威对斯瓦尔巴德群岛“具有充分和完全的主权”。虽然条约也规定缔约国公民可以自由进入，在挪威法律规定的范围内从事正当的生产和商业活动，但在此后的20多年里，由于内忧外患和战乱不断，直到1951年才出现第一个进入北极地区的中国科技工作者——武汉测绘学院36岁的高时浏到达地球北磁极从事地磁测量工作。

冷战时期，北冰洋是美苏两个超级大国重要的冷战阵地。厚厚的北极冰层成为战略核潜艇最好的隐蔽场所，苏联如果从北极地区发射导弹，10分钟就可以击中美国腹地的战略目标，从而成为地球上最理想的水下弹道导弹发射阵地。美国则将接近北冰洋的地区作为对来袭导弹进行早期预警和北美防空的一线阵地。在美苏两强高烈度的地缘政治对抗大背景下，北极地区成为地缘战略要地。因此，即便“心有余力”，也很难想象包括中国在内的其他域外国家能够深度涉入北极地区事务。

冷战结束后，美俄军事关系性质与重要程度均已发生重大变化，北极的战略地位一度下降。与此相对，全球气候变暖导致北极地区气候变暖加快，进而导致北冰洋海冰加速融化、北极冰盖加速融化的后果。由此，以下五个方面的问题成为关注焦点：第一个问题是北极气候变暖所导致的北极环境变化；第二个问题是北极国家之间存在的领土与领海主权争议问题；第三个问题是北极航道——包括西北航道和东北航道——的所有权争议问题；第四个问题是北极捕鱼权争议；第五个问题是北极资源开发与北极地区社会环境和自然环境保护问题。这些问题大都涉及全球政治，并非仅仅关乎北极地区国家，或者仅仅可以由北极地区国家独自应对。

正是在这样的大背景下，中国作为近北极国家，近年来一直在加强对北极事务的参与，具体表现在以下四个方面。

第一，中国科学家积极进行北极科学考察。这体现在两个方面：第一，在北极建立科学考察站。2004年7月28日，中国在位于北纬78°55′、东经11°56′的挪威斯匹次卑爾根群岛的新奥尔松（Ny-Alesund）成立北极黄河站；该站是中国继南极长城站、中山站两站后的第3座极地科考站，中国也因此成为第8个在斯匹次卑尔根群岛建立北极科考站的国家。第二，中国科学家乘“雪龙号”科学考察船到北极地区进行科学考察。1999年以来，中国北极科学考察队分别在1999年、2003年、2008年、2010年、2012年、2014年和2016年乘“雪龙号”科考船完成7次北极考察。

第二，中国主动参与北极治理进程。目前，北极地区的国际制度性安排包括全球性层面的《联合国海洋法公约》《联合国气候变化框架公约》等，以及区域性层面的北极理事会、北方城市市长国际联盟、北方论坛等两大类。中国是《联合国海洋法公约》《联合国气候变化框架公约》成员国①；2013年5月15日，北极理事会8国外长在瑞典基律纳（Kiruna）举行的会议上一致同意中国、韩国以及欧盟等14个实体加入该理事会，成为北极地区最重要的区域性制度安排——北极理事会——的正式观察员。

第三，中国重视参与北极资源开发。北极地区自然资源极为丰富，包括不可再生矿产资源与石化能源、可再生生物资源以及水力、风力等恒定资源。北极煤炭储量约占世界全部储量的9%，石油和天然气占世界未开发油气资源的25%。另外，北极地区还有大量的金刚石、金、铀等矿藏和水产资源。特别是北极地区油气资源丰富，在油价不断上涨、能源紧缺的今天，素有“下一个中东”之称的北极，因油气储量巨大，必然成为各国争夺的焦点。虽然就领土来说，北极已经分割殆尽，大部分资源已经被瓜分，但中国可以通过在当地投资并且和当地公司合作，参与对北极资源的开发。2014年7月14日，中国社科院俄罗斯东欧中亚研究所和社科文献出版社在北京发布《俄罗斯发展报告（2014）》。谈及中国参与北极开发的前景，该报告称，北极资源开发需要大量的资金、技术，单靠环北极国家难以实现，这客观上为中国参与提供了机遇。作为能源与资源消费大国，中国参与北极资源开发最终将是“多赢格局”。2011年1月24日，挪威外交大臣在表示支持中国成为北极理事会观察员国的同时，也支持中国参与北极资源开发。

第四，中国加强对北极事务进行研究。这体现在以下四个方面：其一，研究资金的投入。在过去10年里，无论是国家海洋局下属的极地办公室，还是其下属的中国极地研究中心，都曾斥巨资资助极地事务研究项目。其二，科研团队的建立。目前国内已在同济大学政治与国际关系学院、复旦大学国际与公共事务学院、上海交通大学、中国海洋大学法政学院、武汉大学、大连海事大学和上海国际问题研究院等高校和研究机构中，组建了各自的极地事务研究团队。其三，科研成果的产出。目前，国内已出版多本有关北极事务的专著，研究论文的发表则更是数量众多；此外，同济大学极地与海洋国际问题研究中心还发布了一套由海洋出版社出版的极地研究翻译丛书（已出版三辑）。其四，国际合作的形成。这方面最具标志性的事件是2013年12月于上海成立了中国—北欧北极研究中心（CNARC），中心创始成员包括来自挪威、芬兰、冰岛、丹麦和瑞典的6家研究机构，以及来自中国极地研究中心、同济大学、中国海洋大学、上海国际问题研究院的相关研究机构；同济大学极地与海洋国际问题研究中心与美国国际与战略研究中心（CSIS）组建了年度性的中美北极论坛、中国海洋大学与俄罗斯圣彼得堡大学组建了年度中俄北极论坛。此外，还有大量中外学者之间、中外研究机构之间在北极事务方面进行了其他双多边合作。

中国不断强化参与北极事务的全球政治因素

以上种种表明，中国正以前所未有的力度强化参与北极事务的能力。这种强化同以下主客体两个方面的变化密切相关。

第一，作为客体的国际政治，已经或正在发生从侧重国家间政治向侧重全球政治、由高位政治向低位政治的演进；由此导致的北极事务多层次、多主体，以及安全领域“拓宽”的变化，成为中国强化参与北极事务的客体性因素。随着气候变化导致的北极地区自然环境变化，北极地区社会环境也在发生变化，而这与全球政治的时代背景密不可分。作为全球社会环境的组成部分，极地社会环境的变化，乃是全球社会环境变化在极地地区的反映；作为全球社会环境变化组成部分的极地社会环境变化，其基本根源乃是国际政治已经或正在从国家间政治向全球政治演进。由此，极地国际政治的参与者呈现出不限于主权国家的多层次、多主体特点，且所涉领域得到拓宽。

进而言之，在全球政治时代，一方面，北极环境变化带来了新的安全挑战，其影响范围远远不局限于环北极国家之间的区域层面，而是由上扩展到全球范围的国际体系层面和区域范围的次国际体系层面、由下延伸到环北极国家内的次级团体乃至个体。从全球层面看，北极环境变化所导致的融冰会加速海平面的上升，从而带来全球性安全挑战；从区域层面看，北极气候变暖所导致的北极航道开通和经济活动增加，有可能加剧北极国家之间以及北极国家与非北极国家之间的矛盾；从次区域层面看，北极领土、领海主权矛盾，促使北极小国（北欧五国）联合起来与北极大国（俄罗斯、加拿大和美国）就北极事务进行博弈；从国家层面看，在全球政治不断强化的时代，相关国家都需要考虑制定既符合自身利益、同时又兼顾全球利益的北极政策，这从北极国家北极政策的特点②上得到了体现；从国家内部层面看，资源开发与原住民面临的社会安全挑战成为北极事务中不可忽视的方面。

另一方面，在冷战期间，受限于狭义国际政治的时代背景，对北极地区事务的关注主要集中在主权和军事方面，这一时期北极地区发生的重大安全事件即是明证。③随着北极气候变化导致的北极地区自然环境和社会环境的变化，北极地区事务也在发生变化，而这与全球政治的时代背景密不可分。由于人类对北极地区各种资源的利用越来越有可能成为现实，因而带来了诸多传统安全和非传统安全问题。全球政治自冷战结束以来的变化呈加速之势，安全的纵横向维度也在发生快速变化。虽然北极环境早在冷战结束之前的数十年间已经且一直在发生变化，但唯有在冷战后全球政治加速发展的背景下，北极环境变化下的地区安全事务变化才有可能成为现实。换言之，冷战后北极环境变化下的北极地区安全领域大大得到“拓宽”，从传统上重政治军事领域扩展到同时强调经济、环境和社会领域。而从传统安全和非传统安全的角度看，诸多非传统安全议题成为北极地区安全领域日益重要的组成部分。

第二，作为主体的中国，已经或正在从发展中国家定位向具有重大世界影响的负责任发展中大国定位演进④；在全球定位的变化，是中国强化参与北极事务的主体性因素。自中华人民共和国成立以来，中国对外定位一直处于变迁之中。概略地说，可以分成五个阶段。

第一个阶段（20世纪50年代～20世纪60年代末）是中国游离于世界体系之外时期；第二个阶段（20世纪70年代初～20世纪80年代末）是中国初步参与国际体系并被两个超级大国竞相拉拢而逐渐处于战略主动地位时期；第三阶段（20世纪90年代～21世纪初）是中国崛起和广泛参与国际体系并越来越被各类国家视为竞争对手或潜在威胁时期⑤；第四阶段（21世纪初～2012年）是中国对外安全战略的基本定位为“自主合作型”时期，其内涵为坚持独立自主的安全原则、但不自我封闭，倡导“互信、互利、平等、协作”的新安全观，以合作促和平、以斗争促合作⑥；第五个时期（2012年十八大召开至今）是中国定位自身为具有重大世界影响的负责任发展中大国时期。

新时期（第五个時期）中国的对外定位依据是社会经济发展状况。2016年，中国GDP规模排名世界第二，高达12.25万亿美元，而人均GDP却仅为8866美元，排名世界第69位；据世界经济论坛近日发布的《2016～2017年全球竞争力报告》，中国在全球竞争力排行榜保持第28位，领跑金砖国家，保持着最具竞争力的新兴市场地位；根据联合国2015年人类发展指数报告，中国2014年在全球只排名第90位。这种状况决定了新时期中国在国际舞台上的角色可以从8个方面来加以刻画：中国是一个社会主义国家、中国是一个改革开放的国家、中国是一个发展中国家、中国是一个经济快速增长的国家、中国是一个与外部世界休戚与共的国家、中国是一个尚未统一的国家、中国是一个大国、中国崛起对外部世界而言远非是一个帕累托改进过程。⑦新时期中国对外定位因而体现为以下5个特点：胸怀“人类命运共同体”；秉持“合作”“共赢”外交理念；走和平发展道路；推进开放、包容的“一带一路”倡议；强调发展中国家身份。⑧这种对外定位成为中国不断强化参与北极事务主体性因素的根本基础。

中国北极战略制定的全球政治依据

中国存在如上所述的强化参与北极事务主客体根源，因此中国制定什么样的北极战略，也需要以此为依据。从主体因素来说，中国领导人近年来曾在不同场合谈及中国参与北极事务的立场。中国国家主席习近平在2017年1月19日访问瑞士期间强调：“要秉持和平、主权、普惠、共治原则，把深海、极地、外空、互联网等领域打造成各方合作的新疆域，而不是相互博弈的竞技场。”⑨中国国务院副总理汪洋于2017年3月29日在第四届国际北极论坛开幕式上致辞时，倡议加强北极生态环境保护，不断深化对北极的科学探索，鼓励企业参与北极航道建设，改善北极治理体制机制，共同维护北极和平与稳定。⑩2015年10月16日～18日，第三届北极圈论坛大会在冰岛举行，中国外交部长王毅在开幕式上发表视频致辞，阐述中国参与北极事务秉持“尊重、合作和共赢”的三大政策理念。?此外，中国政府极地事务主管部门负责人、国家海洋局极地考察办公室党委书记秦为稼强调，中国需要着力增强“极地业务能力、极地活动能力和极地治理能力三大能力建设”?。

以下侧重从中国日益强化参与北极事务的全球政治客体因素，来对中国北极战略制定进行讨论。全球政治具有多层次、多主体和所涉议题领域拓宽的特点，为满足全球政治需要，中国应制定出综合性的北极战略。

就北极环境议题而言，中国参与北极环境治理战略，需要着眼北极环境变化对全球的影响、对北极地区的影响和对中国自身的影响等多层次进行通盘考虑。就北极地区环境退化成因和后果而言，一方面，北极环境最严重的压力来自北极之外的“全球气候变暖引起的海冰融化、顽固性有机污染物的越境转移”?等；另一方面，北极的气候变化很可能对全球气候系统产生重大的影响，例如，北极陆地雪覆面积的减小和海洋冷冻圈的收缩将增加地表的加热（作用），这很可能加速北极的升温，由此降低赤道至两极的温度梯度”，?从而使得全球海平面更快上升；全球气候变暖的直接后果之一，是包括极地冰川在内的冰川消融速度加快。世界气象组织于2013年7月3日发布的《2001～2010的全球气候：气候极端的十年》报告中指出，随着格陵兰岛和南极冰盖的融解加速，海平面以年均约3毫米的速度上升，与上个世纪的年均1.6毫米相比，快了近一倍。在此期间，海平面平均高度比1880年高出了20厘米。?北极冰川融化后，全球海平面将上升。在过去的一个世纪里，北极冰盖的融化导致全球海平面上升了10～25厘米。世界卫生组织、欧洲环境机构和欧洲委员会在2009年9月发布的一份报告中预测，到2100年，随着海平面的上升，从伦敦到雅典将有400多万欧洲人面临被海水吞噬的危险，损失将达到2万亿欧元（约合2.9万亿美元）。此外，北极地区永久冻土带温度上升可能将更多的甲烷（CH4）释放到大气中，从而加剧温室效应。由于北极地区环境变化所带来的全球性影响，人类作为安全的指涉对象因而获得了合法性地位。换言之，基于北极环境与全球环境的联动效應，北极气候变化所带来的环境挑战问题，势必使得作为一个整体的人类成为安全指涉对象。

就北极航道议题而言，中国利用北极航道战略，需要将中国政府、航道沿岸国政府和地方政府、民间社会组织和群体（如原住民），以及中外企业等多行为体纳入其中进行通盘考虑。例如，从企业角度看，北极航道是重要机遇。北极航道的商业价值十分明显。据专家研究，利用北极航道，中国沿海诸港到北美东岸的航程比走巴拿马运河传统航线大约节省2000～3500海里；到欧洲各港口的航程更是大大缩短，上海以北港口到欧洲西部、北海、波罗的海等港口比传统航线航程短25%～55%。具体而言，从上海到德国汉堡间的航行距离将比途经苏伊士运河的航线缩短约6400公里。?

就北极资源议题而言，中国参与北极资源开发战略，需要将得到拓宽的多议题整合起来进行谋划，其中包括资源开发所带来的环境破坏和环境治理问题、资源开发后的航道利用问题、资源开发所引发的政治问题——如所在国的央地矛盾、主权争议等，以及资源开发所导致的社会问题——如原住民传统生活方式受到影响。例如，加拿大认为“西北航道”是其内海航路，俄罗斯认为部分“东北航道”是其内海航路；为争取北极航道成为自由通行的国际航道，需要中国政府与航道路经国政府和国际社会共同做出努力，确保北极航道未来的顺利运行。又比如，加拿大土著居民与非原住民相比，他们的生活指标相对较低，面临着失业、酗酒、自杀、家庭暴力、性虐待等社会问题，而自杀率高——尤其是年轻男性的高自杀率——尤其引人瞩目。?虽然导致这些社会安全问题的原因，可以从心理学、社会学和经济学等不同角度进行分析，但毋庸置疑的是，北极环境的变化、尤其是外部社会带来的剧烈影响，带来的是其“自然经济的解体、生活方式的改变，外来文化也开始统治土著居民的文化教育，在语言、宗教、生活方式等方面均是如此”?。与此同时，在全球政治时代，随着过去50年间全球化和现代化步伐加快所导致的“现代和传统社会组织之间社会形式之间的中断”?，一方面带来了土著居民自然环境和社会环境的改变，另一方面则“可能使土著民族意识到社会变化的程度，从而意识到自己的身份”?。再比如，鉴于格陵兰岛因纽特人趋于独立的情况以及因碳氢化合物和矿产资源开采所带来的财富日益增长，丹麦政府正在相应减少对这些因纽特人的经济补贴，而格陵兰政府则邀请世界各大石油公司开发其海域的油气资源。

作为四大“新疆域”之一，北极事务日益成为全球政治中的热点问题；作为有着全球性重大影响的大国，中国日益关注包括极地在内的四大“新疆域”。正是在这种意义上，学术界有必要对中国北极战略制定进行进一步的深入探讨。

（本文系上海市哲学社会科学规划一般项目“政治沟通理论视野中的中国北极科技外交研究”的阶段性成果，项目批准号：2015BGJ004）

注释

王传兴：《论北极地区区域性国际制度的非传统安全特性——以北极理事会为例》，《中国海洋大学学报（社会科学版）》，2011年第3期。

这些特点涵盖主权与综合安全，经济和商业发展，可持续和区域发展，环境保护和气候变化，安全（safety）、搜救和管理，人的维度和（原住民）民族，研究知识和国际合作等八个方面。参见王传兴：《中国参与北极开发治理战略》，《中国社会科学》（内部文稿），2014年第6期，第119～120页。转引自：Alison J.K. Bailes， Lassi Heininen， "Strategic Papers on the Arctic or High North： A Comparative Study and Analysis"， Center for Small State Studies， Institute of International Affairs， 2012， pp.99-102。

这些重大安全事件包括：二次世界大战期间盟国与德日之间对两条秘密开辟的支援苏联战场的北冰洋航线进行了激烈的争夺；美苏两国在北冰洋部署了各种主战型战略核潜艇、大量陆基洲际弹道导弹发射场、攻击型潜艇、舰载反舰导弹；20世纪50年代末至冷战结束期间，美苏在北极地区进行的长达数十年的海空力量优势争夺；1972年“埃斯克米拉（Mario Jamie Escamilla）杀人案”事件和1985年美国“极地号”破冰船事件所引发的美加两国之间有关西北航线的主权争议；20世纪60年代的“伯顿岛”号事件、1965年的“北风”号事件和1967年的维利基词基海峡事件所引发的美苏两国之间有关东北航线的主权争议等。详情请参见北极问题编写组：《北极问题研究》，北京：海洋出版社，2011年，第252～258页。

此处有关中国的对外定位，参见门洪华：《关于中国国家定位的思考》，《战略与管理》，2013年第4期。

孟祥青：《论中国的国际角色转换与对外安全战略的基本定位》，《世界经济与政治》，2002年第7期，第10～15、14页。

张宇燕：《中国国际定位与对外战略》，《国际热点问题报告（2013～2014）》，北京：中国社会科学出版社，2015年。

万鹏：《习近平2015外交大布局：定位中国角色，推出中国方案》，中国共产党新闻网，http：//cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2015/1225/c385474-27976304.html，2017年3月30日。

《共同构建人类命运共同体——在联合国日内瓦总部的演讲》，http：//politics.people.com.cn/n1/2017/0119/c1001-29033860.html，2017年3月27日。

《第四屆国际北极论坛开幕 汪洋呼吁北极共同开发》，http：//www.dragonnewsru.com/home/headlines_home/20170330/50630.html，2017年3月30日。

《王毅提出中国参与北极事务三大政策理念》，http：//news.sohu.com/20151017/n423492807.shtml，2017年3月29日。

《我国将增强极地工作三大能力建设》，http：//www.hlj.xinhuanet.com/info/2015-09/25/c_134657853.htm，2017年3月30日。

董跃、陈奕彤、李升成：《北极环境治理中的软法因素：以北及环境保护战略为例》，《中国海洋大学学报（社会科学版）》，2010年第1期，第17页。

北极问题编写组：《北极问题研究》，北京：海洋出版社，2011年，第14、63、89、89页。

World Meteorological Organization（WMO）， "The Global Climate 2001-2010： A Decade of Climate Extremes Summary Report"， 2013， No.1119， p.13， http：//www.unep.org/pdf/wmo_report.pdf.

Linda Jacobson， "China Prepares for an Ice-free Arctic"， SIPRI Insights on Peace and Security， 2010， No.2， p.5.

相关内容可参见潘敏等：《论北极原住民的人口结构与社会问题——以加拿大为例》，《世界地理研究》，2009年第3期，第132～133页。

责 编∕戴雨洁