国家治理能力现代化视阈下社会组织能力赤字及其破解

刘志辉　赵婧

[摘 要]中共十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系和治理能力现代化的实现不仅需要政府治理能力的提升，同时也需要社会组织能力的有效发挥，这对社会组织能力建设提出了新的要求。我国社会组织能力现状如何？该文利用问卷调查对社会组织能力现状进行分析，调查302个社会组织，回收有效问卷174份。调查发现社会组织能力呈现出赤字状况，主要表现为内部治理困境、经费汲取能力不足、社会组织公信力不高。社会组织能力赤字的形成，既有社会组织自身建设的原因，同时政府对社会组织的管理缺位也难辞其咎。借此从社会组织和政府两个方面提出了破解社会组织能力赤字的对策，以期提高社会组织能力，激发其活力，更好地为社会提供服务。

[关键词]社会组织 能力赤字 治理能力现代化

中共十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并将其作为全面深化改革的总目标。国家治理体系和治理能力现代化，涉及一系列规范权力运行和维护公共秩序的制度。尽管国家治理体系和治理能力现代化涉及内容极为广泛，但究其生发和运作的逻辑，国家治理的有效性主要取决于三个最为基本的问题，即治理主体、治理机制和治理效果。国家治理体系涉及的是治理结构问题，治理能力现代化则是治理结构的功能问题。国家治理体系和治理能力现代化，究其实质是新时期处理好政府与市场、政府与社会、政府与社会组织关系的新规约。国家治理体系和治理能力现代化的实现，不仅需要政府治理能力的提升，同时也需要社会组织治理功能的有效发挥，这是治理体系和治理能力现代化的重要基础。社会组织治理功能的有效发挥，则取决于社会组织能力的建设。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出加强社会组织提供服务、进行能力建设的基本要求：“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。”《决定》对社会组织能力建设提出了更高的要求和期待，体现了党对培育和发展社会组织能力的重视。然而，社会组织的现实能力与国家期望还存在显著差距，能力匮乏已是社会组织发展的主要障碍。能力不足成为社会组织承接服务的扼喉之痛和持续发展的短板[1]。因此，在这样的背景下，探索社会组织能力困境及破解的对策就成为当前的重要任务。社会组织能力现状如何？本文对社会组织能力状况进行了问卷调查，共发放问卷302份，回收问卷218份，其中有效问卷174份，有效问卷回收率57.6%。有效样本中，社会团体被访者为104家，占有效样本的59.8%；基金会被访者44家，占25.3%；民办非企业单位被访者为26家，占14.9%。这些社会组织登记注册情况如图1所示，所涉及的业务范围如图2所示。

一、社会组织能力赤字

社会组织功能和作用的发挥取决于其一定的能力。社会组织能力是其在社会管理和公共服务过程中所实际拥有的能量和力量的总和，它是社会组织发挥作用和实现功能的手段。学界对社会组织能力进行了广泛的探讨，但尚未达成共识。一方面，偏重培育社会组织的管理能力，特别强调目标、手段的理性配置，以战略、筹资、项目、评估等管理课程为主；另一方面，侧重于赋予社会组织的制度规范，特别是以市民社会为主的自治、参与、倡导、行动及可持续发展等使命价值[2]。曾维和提出，社会组织承接政府购买服务的能力生态体系内容主要由责任承担、服务提供和信誉维系“三大能力维度”和独立运作、筹集资金、流程规范、设备完善、人力资源、专业技术、自我监督、品牌效应、危机公关等“九大子能力”[3]。综上可见，社会组织能力的构成是多方面的，然而能力构成的多样性并不意味着各种能力重要性的均等。因此，應该对社会组织多样性的能力进行区分，寻求那些“元能力”，即制约社会组织发展和影响社会组织能力体系的关键能力。社会组织责任承担能力应该以其自身管理为基础，离开完善的治理结构，社会组织的责任承担就是空中楼阁。服务提供能力当然需要完善的设备、专业的人才与技术，但是资源汲取能力是服务提供能力的基础，不仅决定着组织的生存，更制约着设备、专业人才与技术，更为重要的是社会组织资源汲取能力，直接影响着社会组织与政府的关系。信誉体系的实质与社会组织公信力是等同的，因此文中指的社会组织能力倾向于社会组织自身管理、资源汲取能力和公信力。

沈亚平在研究政府能力的过程中提出了政府能力赤字的概念，“社会对政府能力需求与政府自身能力存量的失衡，即能力需求大于能力存量，或者反过来说，政府能力小于社会对政府能力的需求[4]”。为了更好地探讨社会组织能力问题，借用政府能力赤字的提法，这里提出社会组织能力赤字概念。“赤字”本是经济学的范畴，转换到行政学语境，可以将社会组织能力赤字理解为社会对社会组织能力需求与社会组织自身能力存量的失衡，即社会组织能力小于社会对社会组织能力的需求。

二、社会组织能力赤字现状分析

（一）内部治理困境

问卷中设计了“您觉得现阶段社会组织存在哪些问题？”，备选项有5个：“信息公开程度不够”“执行力不高、活动低效率”“内部管理不完善”“公信力不高”“其他”。有效样本选择各项的比例从高到低，依次为：“执行力不高、活动低效率”51.15%，“内部管理不完善”50.57%，“公信力不高”45.98%，“信息公开程度不够”41.95%，“其他”16.09%。无论是社会组织执行力不高、活动效率低下，还是内部管理不完善，究其根本是源于社会组织内部治理的不完善。

问卷还设计了“您认为以下哪几个方面管理能力对于贵组织是最重要的”，备选项共有9个，要求社会组织从备选的9项中选择3项，9个备选项调查结果排在前3位的分别是：“对社会组织的日常运作组织管理的能力 ”63.22%，“谋求组织创新与发展的能力”40.8%，“组织动员会员的能力”40.23%。因此，无论是从社会组织对现阶段自身存在问题的认知，还是从其对最重要的管理能力的选择上，都可以看出内部管理能力对于社会组织的重要性是首要的。社会组织内部管理的实质就是内部治理。社会组织内部治理的完善，即内部各项管理制度的建立健全和民主机制的有效运行，才能有助于组织使命和价值的实现，有助于社会组织自身能力的不断提高。然而，由于我国社会组织发展的历史不长，发展的整体水平较低，因此其内部治理结构和各项管理制度仍处于有待完善的阶段。在治理结构方面，社会组织尽管在形式上登记注册为法人，但是在实际的运行中，不少社会组织缺少相应的治理结构，具体表现为理事会不健全，或者由于组织规模小，而没有理事会，或者即便有理事会，但成员仅限于发起人或出资人，缺乏其他社会人士的参与。此外，在政府行政介入的情形下，社会组织内部治理结构成了“名义上的摆设”。有些社会组织虽然已建立起各种规章制度，但往往也只是一种形式，其意义主要在于应付上边的检查，而不是为了真正的实施。社会组织日益成为社会管理与社会建设的重要力量，但在社会组织数量不断发展壮大的同时，出现了许多令人担忧的问题：内部机构设置简单、理事会职责不明，甚至是形同虚设、内部人员控制等现象，内部治理问题逐渐浮出水面。很多社会组织的内部治理尚处于初始阶段，受到其内部管理和运行模式的限制，缺乏规范的制度和章程，或多或少存在内部监管徒具形式、民主决策制度不健全等问题，内部权力制衡机制没有建立，或者虽然建立了，但没有得到执行，工作的开展主要依据负责人的意愿、兴趣和理念，而不是基于社会组织管理者的民主参与而达成的共识。这些内部治理问题的存在，使社会组织内部管理出现了随意性和不规范的现象。民主机制的缺失，为腐败留下了隐患，因此一些社会组织领导人，为了一己之利而背离组织宗旨，挪用、侵吞善款，损害公众利益的行为也就不可避免了。

（二）经费汲取能力不足

资金对社会组织的生存和发展的重要性绝不亚于合法身份的获得，甚至在一定意义上其重要性超过了合法性的获得。没有在民政部门登记注册，或是在工商管理部门登记注册的社会组织，并没有获得社会组织本源意义上的合法性，但这似乎不会对社会组织的发展造成太大的阻碍。但是，如果社会组织缺乏足够的资金，则难以维持运转，既难以吸引高素质的专业人才，也没有办法成立有效的组织机构，也就不能有效地完成组织的社会使命。在这个意义上，资金成为社会组织生存发展的生命线，成为社会组织能否独立自主发展的基础，因此，也就成为影响社会组织治理能力有效发挥的重要因素。然而，由于社会组织的非营利性特征，资金短缺成为全球社会组织普遍面临的困境，当然这一问题在我国更为严重。被调查的社会组织中，选择经费不足和经费困难的分别占40.8%和1.72%，这些数据反映了有效调查样本的资金总体情况，如图3所示。

（三）社会组织公信力不高

社会组织公信力是社会公众对社会组织的认可及信任程度，是保证社会资源得到最有效利用的社会约定，是社会组织的生命线[5]。社会组织能力建设的核心就是要提升社会公信力。公信力的高低关系着社会组织外部对社会组织服务能力、质量以及其他方面的总体评价。公信力的提高可以赢得组织声誉，扩大社会组织的影响力，提高其存在的社会合法性，有助于社会组织拓宽筹资渠道，更好地获取志愿者资源，以及为实现组织使命奠定良好的基础。有学者将公信力高比作软权力，信誉度高的NPO更拥有在国内外施加影响和权威相当的软权力——吸引和动员公众和社会资源，使局部环境下的舆论转化为整体的社会舆论，直接向政府或企业施压，使其改变政策或间接地改变公众对政府和企业行为的看法而制定新的规范，从而达成组织宗旨[6]。然而，由于社会组织外部和自身的原因，社会组织公信力不足和缺失的情况还是比较普遍的。

在问卷调查过程中，有效被访样本在回答现阶段社会组织存在哪些问题时，选择“社会组织公信力不高”的有45.98%，比选择比例最高的“执行力不高、活动低效率”（51.15%）仅少5.17%。由此可见，社会组织公信力不高是当下社会组织面临的主要问题之一。在“现阶段社会组织自身在公信力建设上应该做哪方面的改进？”问题上，有效样本各选择项的比例从高到低依次为：“加强组织管理和自我监督机制的建设”68.97%、“加强信息公开，全面建设信息化大众化的平台建设”61.49%、“服务质量有待提高”48.85%、“资金的使用效率有待提高”48.28%、“提升工作人员的素质”43.1%。

三、社会组织能力赤字的破解

社会组织能力赤字的成因是多方面的，既有社会组织自身建设的不完善因素，同时更离不开我国政府对社会组织的管理及由此形成的政社关系。因此，破解当前社会组织能力困境，应从社会组织和政府两个方面着手。

（一）社会组织方面

1. 完善内部治理。在国家和政府重视社会组织作用，并改善其发展外部环境的情况下，社会组织应主动完善内部治理結构，健全组织内部管理体制和管理制度。社会组织能力的提升，不仅取决于良好的外部环境，更重要的在于内部治理结构的改进。内部治理结构的完善，是社会组织公信力和能力建设的制度性保障。国外许多社会组织为了提高服务效率和维护组织公信力，重视内部治理结构的调整，突出理事会构成的监督作用，多数国家的社会组织实行理事会领导决策下的执行官负责制。而据清华大学NGO研究所调查，我国有近一半的社会组织缺乏正式的决策机构。社会组织内部治理的问题主要是组织结构和管理存在问题，具体涉及组织章程、组织机构、干部来源和决策方式等。总体上来说，大量的社会组织内部治理缺乏民主决策的机制和权力机构、执行机构和监督机构之间的相互制衡，因此完善社会组织内部治理结构任重道远。当然，我国社会组织内部治理结构存在的问题不仅在于社会组织自身，也与政府对社会组织的管理分不开。改革开放后，国家与社会关系重构，但在政府与社会组织的权力对比中，社会组织力量依然十分弱小，社会组织在发展过程中自主性缺乏体制和制度的保障。易言之，社会组织外部环境是不完善的，在这种情况下，社会组织完善内部治理结构的动力难以形成。所以，在一定意义上可以讲，社会组织外部环境的状态直接映射了其内部治理结构的状态，因此完善内部治理结构，应该从内部与外部两方面共同着眼，而且在推动内部治理结构建设的前期，更应该发挥政府等外部力量的拉动和促进作用。

2. 资金分散化。在西方发达国家，经过几十年的发展，社会组织有效地融入社会经济，在公共服务上做出了很大的贡献，得到了政府、企业和民众的支持，也形成了相对成熟的资金筹集体系，有效地解决了社会组织筹资问题。尽管我国社会组织资金筹集的渠道也涉及政府、社会的各个层面，但是尚未形成成熟和多元化的筹资体系，因此，也就未能解决面临的资金困境。随着社会组织的不断发展和自主意识的增强，他们逐渐认识到，过度依赖政府和自主性不足的状况对于自身的长期发展并非有利可图，反而会影响组织目标的实现。社会组织发展的实践经验也表明，只有拥有独立发展所需的物质基础和多元化的资金来源渠道，社会组织才能真正改变过于依赖政府和自身的弱自主性。也就是说，在一定意义上，解决资金支持方面的问题，是处理政府与社会组织关系的关键。社会组织应当依托自身的社会公信力和致力于公益性质的优势，扩大社会组织的社会影响力和公信力，将发展的根基立足于社会，而不局限于政府。社会组织应立足于经费自筹，走多元化的筹资渠路，不断拓宽筹资渠道，一改以往主要从政府获取资金支持的单一渠道，增强和社会力量的沟通与合作，争取社会力量的支持，向企业、个人等筹措发展资金。目前多数社会组织采取相对封闭的发展方式，活动范围局限于自己所在的领域，缺乏与业务范围之外的政府部门、社会组织和企业之间的联系沟通。这种封闭式的发展，必然会压缩社会组织的信息通道，使资源来源的分散化，从而制约其自身能力的提升。为此，应努力实现在政府资源支持和其他渠道资源支持的相对平衡，因为“经济地位的独立性，是真正摆脱对行政体制依附的根本性前提[7]”。当然，资金筹集的分散化，不意味着社会组织与政府的疏离，相反由于政府具有丰富的资源，社会组织应学会如何与政府相处，开发和改善与政府的关系，积极主动地争取政府的财政支持和与政府更多地进行合作。但是，在争取政府财政支持和合作的过程中要保持自身的独立性，绝不能仅仅为了生存便过度妥协而失去自主性，更应该不断提升自身能力建设，增强政府对社会组织的依赖。

3.强化自律机制。自律是社会组织健康发展的重要保证。从全球社会组织发展的历史，特别是发达国家社会组织发展的历程看，自律是社会组织发展过程中无法回避的问题。我国社会组织发展的历史并不长，政府对社会组织的管理尚不成熟，在这种情况之下，社会组织如何健康发展，更好地发挥在经济和社会发展中的作用，自律扮演着重要的角色，可以提高社会组织的效率和社会公信力。社会组织自律，是指通过内部自身的力量来实现对行为主体的监督和约束。对于社会组织来说，尽管存在着政府的监管、社会监督等外部的监督，但是由于信息不对称所导致的外部监督成本过高、监督成效不高的情况屡见不鲜。相较于政府监督而言，社会组织的自律效率更高、管理境界更理想；相较于社会监督而言，自律的组织化、制度化程度更高。因此，强化自我约束作用，是促进社会组织能力发展的基本机制之一。社会组织自律建设，不仅是来自道德层面的要求，同时也是增强竞争力的有力选择，因为通过自律可以提高效率和提升社会公信力。因此，在社会组织的发展上，不能只强调外部监督而忽视内部的自律，如果外部监督不能和社会组织自律有机结合起来的话，社会组织“志愿失灵”的情况恐怕难以得到有效遏制。

（二）政府方面

1.进一步改革社会组织管理体制。近年来，党和政府对社会组织的态度发生了转变，特别是自党的十七大以来，在指导思想和顶层设计上对社会组织予以重视。从党的十七大报告中重视“社会组织建设与管理”，到党的十八大报告“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，以及2013年《国务院机构改革和职能转变方案》中公布了今后对四大类社会组织，即行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类组织实行民政部门直接登记，依法加强登记审查和监督管理上看，国家改革体现出了“分类管理、分步调整、改革双重管理体制”的思路。这种改革思路与国际上社会组织登记注册普遍采用的“一元模式”还有一定的差距。我国推行的“一元模式”，虽然取消了业务主管单位的审查，但是这种审查的权力没有完全取消，而是转移到民政部门，因此只能称为“准一元模式”，社会组织管理体制改革还有许多有待优化的空间。在双重管理体制时期，登记管理制度成了社会组织管理体制的全部，因此登记管理制度的改革也容易引起人们理解上的误区，即将登记管理制度改革等同于社会组织管理体制改革，实则前者只是后者的组成部分。仅有登记管理制度的改革，没有机构改革、监管体系的完善等措施的跟进，改革的成效是难以保障的。具体来说，社会组织管理体制改革有待优化的部分包括：其一，社会组织登记注册的条件门槛没有调整。尽管取消了业务主管单位的审查，可以使那些符合社会组织登记注册条件，但找不到业务主管单位的组织得以顺利注册，但是对于那些达不到这些条件的社会组织，是不是可以进一步放宽注册准入的门槛？其二，不应以登记注册作为社会组织获得合法性的唯一途径，在合法性地位的获取上，应考虑到社会组织的层次和类别上的差异，应实行包括备案、登记、公益认定的多层次的登记管理制度和分级、分类监管制度。

2. 培育社会组织自主性，平衡政府与社会组织之间的权力关系。我国社会组织类型各异，自主性也强弱不均，但总体而言，社会组织自主性弱化是基本事实[8]。政府主导、介入太多是社会组织自主性弱化的重要原因。问卷中设计了“在能力建设方面，贵组织面临哪些问题”，其中选择“行政干预太多，体制不顺”的有16.09%。社会组织自主性的丧失，将会出现组织使命和目标置换、价值倡导功能不足、创新性丧失以及沦为政府工具和过度官僚化等问题。进而言之，这些问题的出现，将从根本上动摇社会组织存在的合法性，致使整个社会系统在功能发挥上出现结构性缺失[9]。如何提高社会组织自主性，进而促进社会组织能力的发展，社会组织自主性成长是需要多种条件的支持，其中平衡政府与社会组织之间的权力关系是至关重要的。

政府与社会组织之間应有一个合理的界限，政府权力的作用既不是完全替代社会组织，更不是排斥社会组织，而是以合理、合法和有效的手段维护社会组织的正常、有序发展。社会组织是政府和市场之外具有自主性和自治性的社会机构，致力于社会公共事务和公益事业。然而，由于政府或是社会组织各自的原因，两者之间关系不规范、界限模糊的现象较为普遍。政府应调整自身的角色定位，从统治者、控制者的角色，向管理者、协调者角色转变，政府的行政权力应在一定程度上被限定，但是政府在公共事务管理中的主导地位没有变。特别是针对我国社会组织形成的历史不长，组织的可控资源和能力还相对弱小，而且市场和社会为社会组织发展提供的资源支持相对有限的情况下，政府通过制定各种法律法规保护和推动社会组织的发展是必要的。

3.规范政府向社会组织购买服务 。从党的十八大、十八届二中到十八届三中全会，国家治理理念逐步深化，社会组织在国家治理体系中的重要地位和作用越发凸显。新一届政府把加快转变职能、简政放权作为开门第一件大事，加大行政审批权的取消和下放力度，专门出台文件力推政府购买服务，在公共服务领域为社会组织让度空间、搭建平台。2013年9月26日，《国务院办公厅关于向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）正式发布，明确提出推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务的方式。政府购买服务，既是保障公共服务供给效率、水平和克服供给短缺的良药，同时也是构建“小政府，大社会”格局的重要举措，更是新时期落实政府培育、发展社会组织和规范政府与社会组织关系行之有效的举措。然而，政府购买服务，对所具有的社会组织能力的培育是需要具备一定的条件。

首先是政府购买服务的制度化。制度化一方面在于政府制定了规范购买服务的法律法规等规范性文件，一方面在于购买服务的运行稳定、持续。

其次是购买过程中的竞争性，即谁能购买是通过市场竞争来确定下来的。对于购买主体方式的竞争性而言，政府购买呈现出“内部化”特征和形式性购买，社会组织成为政府部门的延伸[10]。购买服务“内部化”和形式性购买都是对竞争性的否定，购买的竞争性不足，制约了社会组织之间的合理竞争，不利于社会组织能力的自我建设。

再次是购买主体双方处于平等地位。在政府购买服务实践中，购买双方完全独立的几乎没有。因此，政府在加大购买社会组织服务的同时，对购买行为进行规范化，以规范化建设为切入点和突破口，促成政府与社会组织关系转变和社会组织能力发展的重要手段。政府坚持有所为有所不为，把不应由政府承办、政府办不好和适合社会组织提供的公共服务梳理清楚，尽快转移给社会组织。只有实现政府购买服务的制度化和竞争性，才能为政府与社会组织之间平等契约关系的形成奠定基础，才能真正为社会组织能力的提升起促进作用。

参考文献

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[2]杨宝，胡晓芳.社会组织能力建设的行为分析：资源导向或制度遵从[J].云南社会科学，2014（3）：151-156.

[3]曾维和，陈岩.我国社会组织承接政府购买服务能力体系构建[J].社会主义研究，2014（3）：118-123.

[4]沈亚平，李洪佳.人民满意的服务型政府及其建设路径研究[J].东岳论丛，2014（3）：129-133.

[5]张美娥.试析延安时期劳动政策[J].理论导刊，1999（4）：51-53：.

[6]党政军.监督是提高非营利组织公信力的关键——来自美国的经验与启示[J].学习月刊，2008（5）：8-10.

[7]金文哲，涂良川.新时期中国第三部门组织完善与发展趋势问题研究[J].长春大學学报.2006（l）：89-91+107.

[8]刘志辉.政府与社会组织关系：从非对称性共生到对称性互惠共生[J].湖北社会科学，2015（9）：25-32.

[9]Frumkin Peter. Balancing Public Accountability and Nonprofit Autonomy： Milestone Contracting in Oklahoma[EB/OL].（2001-05-14）[2010-12-09].http：//papers.ssrn.com/

sol3/papers.cfm？abstract_id=269361.

[10]许小玲.政府购买服务： 现状、问题与前景——基于内地社会组织的实证研究[J].思想战线，2012（2）：75-78.