养老保险并轨改革后的权益公平与财政可持续

李迎　杨佳星

[摘要]自养老保险制度并轨改革以来，机关事业单位工作人员和城镇企业职工的退休养老金计发办法正逐步统一，待遇方面的差距也在渐渐缩小。但仍有一些问题需要我们继续关注，特别是权益公平和财政可持续问题始终是人们热议的话题。养老保险制度的并轨改革需要破解这两大难题，从而使民众享受到改革所带来的真正实惠。

[关键词]养老保险；并轨；权益公平；财政可持续

养老保险是国家社会保障体系的重要内容，关系到国计民生。由于特殊的经济社会原因，我国在很长一段时间内实行机关事业单位和城镇企业单位的养老保险双轨制，不同群体的养老金存在着明显差异，机关事业单位的职工以前不需要缴费，且在养老金待遇上明显优于城镇企业单位职工。这显然违背了社会公平，“企业人员对于行政机关和事业单位人员的‘仇视心理，行政机关和事业单位人员对于企业人员的‘优越感，都是导致社会不稳定的原因”。之前机关事业单位工作人员的养老金全部由国家财政负担，那些人员庞大的养老金支出导致了严重的财政压力，也迫切需要加以改革。如今这场改革已经开始实行，许多省份已启动了机关事业单位的养老保险数据采集工作，且开始调薪和缴纳养老保险费用。养老保险制度的并轨改革能否给国家和人民帶来好的变化？重点在于它能否有效解决权益公平和财政可持续的问题。两年多来，关于上述两方面的问题，一直是人们热议的焦点。

一、养老保险并轨改革开启

2015年1月14日，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》的通知，决定自2014年10月1日起对我国机关事业单位工作人员原有的退休保障政策进行改革，实行与城镇企业职工相同的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，经费由单位和个人共同承担，并且改革退休金计发办法。这次改革也被人们称为养老保险制度并轨改革，从此机关事业单位的工作人员同城镇企业职工一样也需要缴纳养老保险费用方能在退休时领取养老金。可以说，养老保险制度并轨改革为努力破解养老金“双轨制”矛盾提供了重要的政策依据和制度保障，将有利于完善我国的基本养老保险制度。

过去很长—段时间内，我国的机关事业单位工作人员在退休以后所享受的退休待遇一直采用独立的养老金制度，且退休人员的养老金被纳入到财政预算中，由财政全额支出；在养老基金的筹集上采取现收现付的模式，注重横向平衡，没有基金积累；退休金待遇的高低与工作年限挂钩，并以退休时的工资为基数按照一定比例计发。改革之前的机关事业单位工作人员享受养老金待遇却无需个人缴费，加上养老金替代率高达80%至90%，所以这类人员退休后实际领取的养老金数目要比城镇企业职工退休后领取的养老金高很多。养老金并轨改革后，机关事业单位工作人员同城镇企业职工一样都需要缴纳基本养老保险费，实质是为两者建立相同的基本养老保险制度。这也意味着实行将近二十年的养老金双轨制被打破以后，城镇企业职工与机关事业单位工人员的基本养老保险金待遇差距将逐渐缩小，从而提高养老金的权益公平程度。对于机关事业单位工作人员来说，养老金并轨改革将有利增强他们自我负责和责任分担的现代社会保险意识，减轻国家和单位对养老保障的财政支出负担。

机关事业单位和企业的养老保险并轨之后，都采取社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险方式。养老保险并轨改革前，机关事业单位工作人员的退休金的调整主要跟着物价变动状况、同职级工资变化进行调整。并轨改革后，机关事业单位退休人员的养老金待遇调整不再仅仅依靠老方法，而实行的是“定额调整、挂钩调整与适当倾斜”相结合的形式，其中定额调整有利于维护公平，挂钩调整彰显“多工作、多缴费、多得养老金”的激励机制，与基本养老金水平和缴费年限等因素有关，适当倾斜主要是为了照顾艰苦偏远地区机关事业单位和企业退休人员、高龄退休人员等。

二、权益公平是养老保险并轨改革的灵魂

养老保险制度并轨改革之前，城镇企业职工的养老金待遇与机关事业单位工作人员的养老金待遇差别十分明显，这不仅造成了不同职业群体间养老金分配不公平，而且严重影响了人员之间的社会流动。例如，“公务员养老金已经是企业职工养老金的3倍多，这种不公平的现状必然导致企业在职职工和退休职工的强烈不满”。相比之前的新型农村社会养老保险与城镇居民养老保险的统一，此次不同从业群体的养老保险制度并轨改革难度会更高，将涉及到各方利益重组和权益公平保障的问题。养老保险制度并轨改革后，未来我国非农就业人员的基本养老保险制度将得到统一，这会为将来建立公平的国民基本养老保险制度奠定坚实的基础。

我国养老公平问题突出体现在“职业分割、地区分割和城乡分割”即上。几年来，随着养老保险制度并轨改革的推进，养老公平问题虽然得到了一定程度上的解决，但是我国长期以来由于职业分割所造成的养老待遇不公平仍然是个历史遗留问题，不同行业的养老待遇差别十分明显。在现实上我国区域发展长期不平衡，东部发达，中部一般，西部落后，受地区经济发展水平的影响，各地的养老保险待遇水平也存在较大差距。再加上城乡二元结构的存在，我国养老保险在城乡之间也有着制度性的差别，从城乡居民的退休待遇看，以2015年年底的数据为例，在经过了11次连涨之后，城镇企业职工养老金月均已有两千两百多元，而乡村居民养老金月均仅百元左右，前者是后者的二十多倍。

并轨改革前的不公平现状使人们迫切渴望改革能够实现权益公平，而实现权益公平是养老金并轨改革的价值目标和灵魂，要注重以下几个方面：第一个是义务公平。改革要求所有机关事业单位工作人员同城镇企业职工一样都要履行基本养老保险的缴费义务，以此增强机关事业单位工作人员的参保缴费意识和对养老金积累情况的关注，同时也有利于减轻财政支出总额。第二个是权利公平。在都缴纳基本养老保险费后，机关事业单位工作人员和城镇企业职工都按相同的计发办法享受退休金待遇，同时与城镇企业的企业年金相对应，机关事业单位通过建立职业年金制度，可以保证工作人员的养老金待遇不受改革的影响而下降，也有利提高工作效率。第三个是群体公平。通过改革调整养老金计发办法将机关、事业和企业三类职工群体之间的退休养老金待遇差距控制在合理的范围之内，为不同部门之间横向流动时养老金权益的转移接续提供便利。

三、财政可持续是养老保险并轨改革的关键

2016年1月1日以后，国家“为2015年底前已按规定办理退休手续并按月领取基本养老金的企业和机关事业单位退休人员提高基本养老金水平，总体调整水平为2015年退休人员月人均基本养老金的6.5%左右”。这个“6.5%”左右的调整水平，指的是机关事业单位和企业退休人员待遇调整的总体水平，而非要求机关事业单位和企业的退休人员养老金都得按照6.5%的比例调整，各单位可根据实际情况做上下微调。这是我国连续第十二次对城镇企业职工的养老金进行调整，也是第一次实现机关事业单位工作人员和城镇企业职工的养老金同步调整，据估算有1700多万机关事业单位退休人员，以及8500多万城镇企业退休人员从中获益。养老金待遇的多次上调，也给养老保险基金带来了一定的财政压力，迫切需要建立合理的养老金调整机制，合理调整养老金水平，促进财政可持续。

随着中国社会人口老龄化的加快，今后我们将面临沉重的养老负担。2015年末，我国60岁及以上老年人口已有2.22亿人，占总人口16.1%，比2010年末增加了4400万。光从企业离退休人员情况看，目前的人口数量已有8500多万人，而同期参保职工年均增长率却大幅下降，在2015年已降到3%以下。从养老保险抚养比来看，2011年是3.16：1，而2015年变成2.88：1，可见养老保险基金的财政压力将逐步增大。

如果没有财政可持续，公平的养老保险制度就无法得到保证，它是养老保險制度并轨改革的关键。合理的养老保险制度并轨改革应当是要通过制度的调整来减轻养老保险的财政支出负担，注重开源节流，使收入与支出得以平衡，以避免养老金的“空账”现象。为保证财政可持续和退休后人员的养老保险待遇不降低，针对机关事业单位的养老保险制度改革，可在相应人员都缴费的同时采取“老人老办法，中人中办法，新人新办法”的方式计发养老金待遇，即已经退休的人群不需要缴费，仍然继续按原有规定享受退休金待遇：针对即将退休的人群，退休金待遇参照已退休的人群，同时建立个人账户，实行过渡性养老金项目，由国家财政支出充实个人账户保证退休待遇不下降：对于在职员工，应按规定的养老保险费率统一进行缴费，并建立个人账户，同时由国家财政提供转制期间的补充资金：而对于新参加工作的职工，应按养老保险制度改革后的政策实行个人和单位按费率统一缴费，并建立个人账户。为了缓解养老金支出压力和减轻财政负担，以及更持久和充分地使用人力资源，可根据实际情况鼓励在职员工适当延长退休年龄。同时应当健全和完善基本养老保险基金保值增值机制，制定出养老基金的投资运营办法，在保证养老基金安全的前提下逐步扩大投资运营渠道，实现养老基金的保值增值，提高养老基金的支付能力和减轻财政的负担。

四、结语

尽管在此次养老保险制度并轨改革的过程中，我们将遇到诸多困难，但是可以预见，改革将不断推进我国养老保险制度的权益公平与财政可持续，具体来说，以建立统一的基本养老保险制度为目的的养老保险制度并轨改革将带来以下几个有利的影响：一是有利于打破不同行业的壁垒，促进城镇企业和机关事业单位人员之间的双向社会流动，改变以往因养老金待遇差别较大而出现的单向社会流动的局面。二是个人账户的设立，体现了待遇与缴费挂钩，改变了以往机关事业单位退休金待遇的计发办法，有利于增强职工的参保缴费意识和对自身养老金积累情况的关注，避免过度依赖于国家和单位，从而减轻财政支出负担，实现权利与义务的统一。三是作为社会二次分配的养老保障将更好地体现出社会公平性，缩小行业差距，维护起点公平、过程公平和结果公平，也有利提高效率。四是企业年金和职业年金的建立分别反映了城镇企业和机关事业单位的职业特点，有利于提高各自对各类人才的吸引力。相信随着养老保险制度并轨改革的不段深化，我国的养老保险制度将会更加健全和完善。