云南省生态环境损害赔偿制度改革试点工作进展及对策研究

毛 媛 杨燕平

(1.云南荣映环保科技有限公司，昆明 650034；2.云南省环境科学研究院，昆明 650034；3.云南大学 国际河流与生态安全研究院，昆明 650091)

云南省生态环境损害赔偿制度改革试点工作进展及对策研究

毛 媛1杨燕平2，3

(1.云南荣映环保科技有限公司，昆明 650034；2.云南省环境科学研究院，昆明 650034；3.云南大学 国际河流与生态安全研究院，昆明 650091)

生态环境损害赔偿制度改革是云南省努力成为全国生态文明建设排头兵的重要内容，是生态文明制度体系建设的重要组成部分，是环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革。本文在总结云南省试点工作经验、实际成效、存在不足的基础上，结合国家加快推进生态环境损害赔偿制度改革试点工作的要求，提出了相关对策建议：完善相关法律法规和技术标准体系、完善启动条件并建立分级管辖制度、建立和完善鉴定评估管理体系和规范统一的诉讼规则、建立环境污染损害鉴定评估机构与相关部门的同步工作机制、出台生态环境损害赔偿金管理的系列配套政策等。

生态环境损害赔偿；制度改革；试点；云南省

1 引 言

2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》[1-2]，云南省于2016年4月正式获批开展生态环境损害赔偿制度改革国家试点，是全国七个试点省(市)之一，是继贵州、重庆后第三个印发实施生态环境损害赔偿制度改革试点工作方案并正式启动生态环境损害赔偿制度改革试点工作的地区，围绕“确定适用范围、明确赔偿范围、确定赔偿义务人、明确赔偿权利人、规范生态环境损害鉴定评估、开展赔偿磋商、完善赔偿诉讼规则、加强生态环境修复与损害赔偿的执行和监督、加强生态环境损害赔偿资金管理”九大试点主要内容，从案例实践、制度设计、能力建设和平台构建等多方面、多层次开展试点实践。经过1年多的探索和实践，在全省上下已基本树立“环境有价，损害担责”的理念，对云南省经济社会持续健康绿色发展产生了积极影响。

截止到2017年6月，试点1年多，全省已启动3例生态环境损害赔偿案件，其中2例为水污染类型和1例为林地破坏类型。目前1例水污染案件经磋商签订赔偿协议后结案，赔偿金额为12.39万元，另外1例水污染案件已完成鉴定评估，林地破坏案件也完成了生态环境损害价值估算工作，拟提起诉讼，新案源的筛选工作根据试点的纵深推进正同步开展。生态环境损害赔偿制度改革试点工作在云南省深入开展并取得一定成效，但依然存在着诸多问题，需进一步探索改进，以期使生态环境损害赔偿制度真正体现环境资源生态功能价值，促使赔偿义务人对受损生态环境进行赔偿和修复，从根本上解决“企业污染(破坏)、群众受害、政府买单”的困局[3]，提高企业和个人自觉遵守环保法律法规和维护生态环境安全的意识。

2 试点工作经验及成效

2.1 注重顶层设计、组织领导和政策支撑

目前，生态环境损害赔偿相关内容正式纳入正在修订的《云南省环境保护条例》，将为生态环境损害赔偿工作的开展提供法律保障。2016年8月，云南省政府及时成立了省委常委、分管副省长任组长，15个相关部门组成的试点工作领导小组，领导小组的成立，为推进我省生态环境损害赔偿制度改革试点工作的统筹协调、监督指导提供了组织保障。2016年11月，经中央全面深化改革领导小组审议通过，中共云南省委办公厅、省人民政府办公厅出台了《云南省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》[4]，全面布局试点工作，明确试点总体要求、试点主要内容和保障措施，并对各部门职责进行了细化和分解。为落实试点任务分工和保障试点工作的顺利推进，省级环保、财政、司法、高院等部门就生态环境损害鉴定评估、赔偿磋商、赔偿诉讼、生态环境修复、赔偿资金管理等关键环节正式出台和起草了相应的配套政策文件(如图1)，为生态环境损害赔偿试点工作各个关键环节打通了道路，为生态环境损害赔偿案例实践提供了相应的政策和制度保障。目前，云南省已基本构建完成一套生态环境损害赔偿制度框架体系，确保了试点工作积极稳妥推进。

图1 云南省生态环境损害赔偿政策法规框架体系图

2.2 强化能力建设，夯实技术和司法保障

生态环境损害赔偿制度改革试点工作的顺利推进有赖于专业技术机构、司法机构及专业人员的支持，云南省非常重视生态环境损害赔偿制度能力建设，尤其是鉴定评估能力、司法保障能力建设和综合管理平台建设，目前各方面能力建设取得一定成效。生态环境损害鉴定评估能力建设方面，云南省积极推进并加强生态环境损害鉴定评估机构和队伍建设。全省有环境污染损害司法鉴定资质的机构共9家，鉴定人员143人。为顺利推进生态环境损害赔偿制度改革试点工作和规范化管理生态环境损害鉴定评估机构，成立了云南省生态环境损害鉴定评估专家委员会和云南省环境损害司法鉴定机构登记评审专家库。生态环境司法能力建设方面，云南省完成了由省高级人民法院、昆明、玉溪、曲靖、大理、迪庆、红河六家中级法院及十一家基层法院(昆明市盘龙区、安宁市、寻甸县，曲靖市富源县，玉溪市红塔区、澄江县、通海县、江川区、华宁县，大理州大理市、洱源县)环境资源审判庭、环保合议庭组成的环境司法专门化体系的初步建设，省检察院和昆明、玉溪、普洱、大理设立了环境资源检察处(科)，专门负责环境资源检察工作，环境司法机构的成立为云南省生态环境损害赔偿制度改革提供了司法保障。另外，云南省已完成集案件信息管理、鉴定评估机构管理、专家管理、案例库管理、政策文件管理、基础数据分析与地图表达、信息公开以及公众参与等为一体生态环境损害赔偿综合管理平台的初步开发和建设，后续将结合试点推进情况进行完善，综合平台的建成将为生态环境损害赔偿工作的全面开展提供强有力的基础支撑。

2.3 狠抓案例实践，检验和完善实施方案

云南省着力加强生态环境损害案例实践，以案例实践为核心推进试点工作开展。目前，云南省1例水污染案件经磋商签订赔偿协议后结案，该案件作为云南首个试点案例，磋商会议由公证机构及律师事务所全程参与，并由公证机构对赔偿协议进行了公证并赋予强制执行力。根据《中华人民共和国公证法》相关规定，协议被赋予强制执行力以后，如果赔偿义务人到期不履行赔偿义务的，赔偿权利人将无需诉讼，可直接向人民法院申请强制执行。该案件是国家启动生态环境损害赔偿制度改革试点工作以来，全国首例通过公证机关赋予生态环境损害赔偿协议强制执行力的案例，是解决生态环境损害赔偿纠纷的一种有益尝试，对试点工作全面铺开提供了重要的经验参考。另外1例水污染案件已完成鉴定评估，近期将向企业下发赔偿意见书，拟通过磋商达成协议后采取司法确认的方式对赔偿协议进行司法确认，探索多样化赔偿方式。林地破坏案件已完成了生态环境损害价值估算工作，拟提起诉讼，目前各项工作正在推进中。通过不同案例的具体实践，进一步检验了国家和云南省实施方案的可行性和操作性，并在实践中对云南省关键配套制度进行了相应调整和完善，随着不同类型案件的开展，将有效促进实施方案和生态环境损害赔偿制度的不断完善，为全国试行生态环境损害赔偿制度提供可借鉴、可复制的经验。

2.4 创新机制和模式，提升管理水平

围绕鉴定评估、磋商、诉讼、赔偿金管理、修复评估等关键环节，云南省加强生态环境损害赔偿关键制度建设，起草了生态环境损害赔偿磋商办法、赔偿金管理暂行办法、信息公开和公众参与暂行办法、生态环境损害修复评估暂行办法等配套文件(见图1)，开展了生态环境损害赔偿与环境公益诉讼衔接机制的调研工作，研究制定生态环境损害赔偿诉讼规则，探索多样化责任承担方式，为推进云南省试点工作提供了机制保障。另外，云南省初步构建起环境公益诉讼案件集中管辖制度。确定昆明、玉溪、曲靖、红河、大理、迪庆六家中院跨行政区划集中管辖环境民事公益诉讼案件，并结合生态环境损害赔偿制度改革试点工作和检察机关提起公益诉讼试点工作，在初期将生态环境损害赔偿案件和检察机关提起的民事公益诉讼案件一并纳入管辖。同时，环保、公安加强了联动执法，全省共有15个州(市)环境保护部门与公安机关建立了联动机制，4个州(市)专门成立了环保公安执法队伍，为严厉打击环境违法犯罪行为、落实生态环境损害赔偿制度奠定了坚实基础。

创新生态环境修复模式建成“环境公益诉讼林”。我省法院积极探索生态修复补偿机制，确立了“破坏者修复、损害者赔偿、法院引导监督、司法行政联动”的生态修复原则。目前，紧随昆明中院在安宁建成首个“环境公益诉讼林”示范基地，倡导替代性修复、异地补植理念之后，2016年，昆明所辖盘龙、东川两区以及寻甸县法院分别结合区域特点建成了环境公益诉讼林，取得了良好的社会效果。

2.5 加大宣传力度，全社会生态环境保护意识得到提高

2016年12月，云南省生态环境损害赔偿制度改革试点工作领导小组办公室组织召开了新闻通气会，及时向社会宣传解读生态环境损害赔偿制度改革试点工作情况，形成了全省上下重视并有效推进生态环境损害赔偿制度改革试点工作的良好氛围，并形成工作简报上报环境保护部政策法规司、省政府办公厅。随着试点工作的有序推进，云南省初步建立起生态环境损害赔偿制度体系，对污染环境或破坏生态的行为起到了强有力的震慑，有效破解了“企业污染(破坏)、群众受害、政府买单”的困局，提高了赔偿义务人对国有环境资源价值的认知度，“环境有价，损害担责”的理念得以树立并被社会和企业逐步接受，全社会生态环境保护意识得到提高。

3 存在不足

3.1 生态环境损害赔偿法律法规和技术标准体系不完善

目前，环保部先后印发了《环境污染损害数额计算推荐方法(第I版)》、《环境损害鉴定评估推荐方法(第II版)》、《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》、《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》和《生态环境损害鉴定评估技术指南 损害调查》等部分技术标准和方法，农业、渔业、海洋、司法、最高法等部门也出台了相应的法律法规和技术标准，但是各部门各有侧重，提出了不同的损害评估范围与评估方法，缺乏协调机制，总体来看，没有形成统一规范的工作机制。生态环境损害赔偿和鉴定评估法律法规、技术标准体系亟待建立健全[5]。上位法的缺失和技术标准体系的不健全导致实际操作中缺少立法规范，从一定程度上造成生态环境损害赔偿司法审判难和污染损害赔偿不到位，不利于生态环境损害赔偿制度改革试点工作的开展。

3.2 生态环境损害赔偿的适用范围、启动条件和管辖职责需要进一步明确

适用范围的合理界定和启动条件的清晰化是生态环境损害赔偿制度改革试点成功的关键，也是指导试点工作开展的主要依据。目前，国家方案对适用范围的规定较为原则和笼统，且适用范围门槛定得过高，造成案源筛选困难，操作性不强。云南省试点实施方案虽然在适用范围上进行了细化和量化，但为避免出现案件井喷现象，适用范围门槛和启动条件订得相对较高，且未对“发生其他严重损害生态环境事件的。”兜底条款进行进一步的细化，使得在实际试点工作中按照适用范围筛选案例存在较大困难。案例的适用范围和启动条件的具体条件设置不够清晰和具体，一方面会对负有生态环境损害赔偿管理责任的部门在案例的选定和开展上存在一定的困惑，另一方面赔偿义务人会对针对其造成的环境损害案件的选定的合法性产生一定的异议和争议。另外，国家方案和云南省试点实施方案均未明确地市级政府的职责，势必造成案件大量集中在省政府指定的负有生态环境损害赔偿管理责任的省级部门，增大部门行政成本和工作压力。

3.3 鉴定评估管理体系和诉讼规则不完善

在建立和完善生态环境损害鉴定评估管理体系方面，国家层面出台了《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》、《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》、《关于建立司法鉴定管理与使用衔接机制的意见》、《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》 、《环境损害司法鉴定机构登记评审专家库管理办法》等政策文件，并成立了全国环境损害司法鉴定机构登记评审专家库(国家库)、环境损害鉴定评估专家委员会，推荐了2批共29家环境损害鉴定评估推荐机构，对建立健全鉴定评估管理体系起到了积极的促进作用，云南省也成立了生态环境损害鉴定评估专家委员会、环境损害司法鉴定机构登记评审专家库(地方库)，但是在鉴定评估机构选定、鉴定评估收费标准、鉴定评估资金来源、操作规程等方面严重缺位，造成在试点过程中评估机构选定程序合法性存在漏洞、鉴定评估收费畸高且混乱、试点中开展鉴定评估的资金来源没有保障等诸多问题，鉴定评估规范化管理的体系尚未建立。另外，国家和省级层面在生态环境损害赔偿诉前证据保全、先予执行、执行监督等制度方面缺乏统一的规则，虽然云南省开展了相应的探索，检察机关提起环境公益诉讼也在积极推进和试点，但因诉讼主体起诉顺位规制的缺失、生态环境损害赔偿案件和环境公益诉讼案件界线模糊等，在实际试点过程中难免会造成一定困扰，如存在诉讼主体过多，同类案件多头处理的问题，统一规范的诉讼规则亟待建立和完善[5-7]。

3.4 生态环境损害赔偿金管理的系列配套政策亟待建立

由于国家对生态环境损害赔偿资金管理没有专门的法律依据和配套制度，对试点地方在赔偿金的性质、赔偿金的设置、收缴、使用和管理方面带来了较大的挑战并存在诸多问题[8]。设立基金还是专户在实际操作过程中均存在法规缺失和一定的政策障碍，国家层面生态环境损害赔偿金管理顶层设计的缺失，很大程度上不利于试点地方生态环境损害赔偿试点工作的开展。目前，云南省没有专门的生态环境损害赔偿资金账户，生态环境损害赔偿金的收缴、管理、使用均存在问题。由于云南省首个试点案例发生在昆明市辖区，昆明市开展行政机关公益诉讼较早且已经建立昆明市环境公益诉讼救济专项资金，所以在赔偿协议中约定将赔偿金存放于该账户，以解决试点期间赔偿金的收缴和管理使用问题。但是，试点全面铺开后，赔偿金的收缴、管理和使用将是面临的首要问题。

3.5 鉴定评估机构和相关部门间环境损害鉴定同步工作机制尚待建立

环境损害鉴定评估机构和监测/检验机构在环境污染损害事件发生的第一时间与环保及公安等执法机构同步开展工作的机制尚未建立，导致目前环保行政机关现场监察执法缺少环境监测/检验机构、环境损害鉴定评估机构的参与和支持，造成前期无法第一时间获得第一手资料、进行证据保全和现场调查、勘查等工作，调查取证、监测、检验等严重滞后和缺失，对后续开展鉴定评估工作造成较大的困难，环境损害鉴定评估普遍存在滞后性和取证困难等诸多难题。

4 下一步工作重点及对策

4.1 完善相关法律法规和技术标准体系

建议国家加快生态环境损害赔偿的立法进程，出台专门的生态环境损害赔偿的法律法规，确立生态环境损害赔偿的法律地位，进一步完善和健全生态环境损害赔偿相关技术方法和标准体系，形成统一的工作机制和管理制度，以便有效指导和规范地方开展生态环境损害赔偿工作。另外，在正在修订的《云南省环境保护条例》中要增加生态环境损害赔偿等内容，为深入推进生态环境损害赔偿制度改革提供法规保障。

4.2 完善案件启动条件并建立分级管辖制度

建议国家层面进一步细化、补充和明晰适用范围条款具体内容并尽量做到可量化，尽快研究制定全国统一、规范和通用的生态环境损害赔偿案件启动条件(包括标准、程序、案件来源、确定案例等过程)的相关规定，并对每个条款进行明确的解释说明，以便地方在发生生态环境损害事件后能及时依照规定执行和受理，确保可操作性；另外，由于案件多数发生在基层，建议采取属地管辖原则，将赔偿权利人确定为省、州(市)两级政府，分别由政府指定相关部门开展工作。省级政府部门负责跨行政区域、跨流域的生态环境损害赔偿案件的办理，州(市)政府部门负责属地生态环境损害赔偿案件的办理。

4.3 建立和完善鉴定评估管理体系和规范统一的诉讼规则

针对鉴定评估工作中存在的鉴定评估机构选定程序缺失、鉴定评估收费标准缺失、资金来源无保障、操作规程和评估流程尚不规范等问题，建议国家层面在全面总结试点地区经验的基础上尽快研究制定统一规范的鉴定评估机构选定程序、收费标准、资金保障、操作规程等管理制度和工作程序，以进一步加强对环境损害鉴定评估工作的规范化管理。另外，建议国家层面在全面总结试点地区经验的基础上尽快出台统一规范的生态环境损害赔偿诉前证据保全、先予执行、执行监督等制度，进一步明晰诉讼主体资格、起诉顺位以及生态环境损害赔偿案件和环境公益诉讼案件界线模糊，以便尽快建立规范统一的诉讼规则。

4.4 出台生态环境损害赔偿金管理的系列配套政策

建议国家层面在全面总结试点地区经验的基础上尽快出台全国统一规范的生态环境损害赔偿金管理的系列配套政策，扫清赔偿金管理的法律和政策障碍，授权并指导各省开展生态环境损害赔偿资金管理方面的探索和实践，以解决生态环境损害赔偿金的设置、收缴、管理和使用问题。

4.5 建立环境污染损害鉴定评估机构与相关部门的同步工作机制

为避免鉴定评估滞后和取证困难等诸多弊病，应优先在环境突发事件应急处理领域加快建立环境污染损害鉴定评估机构、环境监测/检测机构与环境监察、公安等执法部门第一时间赴事件现场按职能和专业特长同步开展工作的机制，确保现场调查、勘验、证据保全等同步进行，第一时间得到第一手资料，确保鉴定评估工作的及时性、合法性、科学性和公正性，最终建立健全覆盖环境污染损害全领域的同步工作机制。

[1]中共中央办公厅 国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》[N].中国环境报，2015-12-04 (002).

[2]王金南.实施生态环境损害赔偿制度 落实生态环境损害修复责任——关于《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》的解读[N].中国环境报，2015-12-04(02).

[3]破解“企业污染、政府买单”困局——环境保护部有关负责人解读《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》[J].中国应急管理，2015(12)：31.

[4]七彩云南保护行动网 云南省环境保护厅.中共云南省委办公厅 云南省人民政府办公厅关于印发《云南省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》的通知[DB/OL].(2016-11-30).http：//www.7c.gov.cn/zwxx/zfwj/gsgg/201611/t20161130_162450.html.

[5]王金南，刘倩，齐霁，等.加快建立生态环境损害赔偿制度体系[J].环境保护，2016，44(2)：25-29.

[6]程多威，王灿发.论生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼的衔接[J].环境保护，2016(02)：39-42.

[7]贺震.构建生态环境损害赔偿磋商与诉讼衔接机制[J].中国生态文明，2017(01)：50-52.

[8]贺震.生态环境损害赔偿资金使用制度亟待构建[J].生态经济，2017(02)：30-32.

Research on the Progress and Countermeasures of the Pilot reforms of Eco-environmental Damage Compensation System in Yunnan Province

MAO Yuan1YANG Yanping2，3

(1.Yunnan Rongying environmental protection technology co. LTD，Kunming，650034，China； 2.Yunnan Institute of Environmental Science，Kunming，650034，China； 3.Institute of International Rivers and Eco-security，Yunnan University，Kunming 650091，China)

The reform of eco-environmental damage compensation system，as an important content which Yunnan province is striving to become the pacesetter of national ecological civilization construction，is a significant and fundamental mechanism innovation and institution reform in the field of environmental resources，and is also an important component of the system of ecological civilization construction. Based on the summary of pilot work experiences，achievements，shortcomings and the demands of accelerating pilot reform of national eco-environmental damage compensation system，this paper proposes some corresponding countermeasures and suggestions：improving laws and regulations and technical standards system，perfecting the start conditions and setting up the hierarchical jurisdiction system，establishing and consummating the appraisal management system and the normal and unified rules of lawsuit，establishing the synchronous working mechanism for environmental pollution damage appraisal institutions and relevant departments，releasing a series of supporting policies on eco-environmental damage compensation management，etc.

eco-environmental damage；compensation；institutional reform；pilot；Yunnan province

毛媛，学士，研究方向主要为环境政策、环境规划与管理、环境污染损害鉴定

杨燕平，在读博士研究生，研究方向主要为跨境生态安全、环境政策、环境规划与管理、生态环境损害赔偿

文献格式：毛 媛 等.云南省生态环境损害赔偿制度改革试点工作进展及对策研究[J].环境与可持续发展，2017，42(4)：157-161.

X21

A

1673-288X(2017)04-0157-05