浅议军队绩效预算与军队绩效审计关系

刘力伟　解晓蓓　柏潇凯

摘要：军费绩效管理是指为实现军费绩效目标，利用绩效信息，采用科学的方法手段对军费进行管理的活动过程。实行军费绩效管理，是新形势下顺应公共财政建设与改革的必然趋势，是提升军费管理和使用效益的内在要求，更是实现“能打仗、打胜仗”目标的有效举措。

关键词：军队绩效预算 军队绩效审计 关系

预算是军队财经管理的龙头，科学配置和使用经费是实现国防投入向战斗力转化的重要途径。审计是军队经济管理活动的监督，充分发挥审计监督作用是实现军队财经政策严格执行、目标顺利实现的重要保障。

一、明确军队绩效预算与军队绩效审计的基本内涵及相互关系

（一）基本内涵

军队绩效预算是将军队预算建立在可衡量绩效基础上，以结果为导向，将绩、效、预算三个要素有机结合起来的预算管理方法。预算资金分配与资金使用结果挂钩，不仅是一种方法的创新，也是预算管理理念的更新。

军队绩效审计是指军队审计部门和人员依据军队有关法规、制度，对照一定的评价标准，对军事经济活动处于经济与有效的方式的程度进行综合系统的审查和分析，并评价其经济性、效率性和效果性，以提高军事经济的管理水平、促进军事经济效益提高的一种审计活动。

（二）相同点

一是重要性相同。无论是军队绩效预算还是军队绩效审计，两者都是军费绩效管理活动的关键环节和重要组成部分。完整的军费绩效管理系统一般包括五个构成要素：绩效目标、绩效计划、绩效实施、绩效评估和绩效反馈。其中，绩效实施在整个军费绩效管理过程中处于中间环节，也是军费管理循环中耗时最长的一个环节。

二是前提基础相同。军费绩效管理系统的前两个构成要素是绩效目标和绩效计划。绩效目标是军队根据国内外战略环境及国家安全形势确定的符合国家安全利益的军事战略目标，是对军费和军队建设全局性的谋划。

二、军队绩效预算与军队绩效审计改革的必要性和现实条件

（一）必要性

一是公共受托责任观的必然要求。一方面，从国家和军队的委托代理关系来看，国家作为军费的委托人要求军队这一国家暴力机关作为代理人为国家提供“国防安全”这一公共产品的同时，最大限度地提高军费使用效益，让“国防安全，这一产品的性价比达到最高。提高效益是军费管理的根本目的。改革开放以来，我国综合国力显著增强，军费逐年增加，但军队建设的供需矛盾依然存在，“重安排、轻监督，重争取、轻管理，重合规、轻绩效”等痼习还没有得到根本扭转，预算编制不科学、预算执行不规范、预算调整不严格，树立“绩效为本”的管理理念，将绩效融入到军队预算和审计的工作中去，逐步解决军费管理和使用中存在的掣肘问题，实现军费规模的内涵式增长，确保每一分军费都用在刀刃上，将是提升军费管理和使用效益的现实选择。

（二）现实条件

一是有利条件。从外部条件上看，外军已经有实施绩效预算和绩效审计的经验，为我军的推行提供了有益的借鉴。从内部条件上看，我国新颁布的《预算法》为我军实施绩效预算改革在法规制度方面起到了积极的促进作用；二是现实困境。首先是思想观念落后，部分领导干部由于深受传统计划经济惯性思维影响，只强调政治效益和军事效益的实现，不重视经济效益，对支出的效益状况缺乏必要的考核监督和绩效评价。其次是法规制度滞后，迄今我军尚未出台适用于绩效预算和绩效审计的法规制度和实施办法，致使财务和审计人员行使职权缺乏法规依据。再次是标准评价体系不完备。

三、推进军队绩效预算与军队绩效审计发展的路径构想

（一）建立军队绩效预算评价指标体系是军队绩效审计实施的基础

我军进行绩效审计，主要应当从军费效益、人员绩效及固定资产使用绩效等三个方面着手，以提高军队整体效益。军费预算是军费收支的基本计划，是军费资源配置的基本工具，是评价军费绩效的主要载体和对象。因此，在评价军费效益方面，实施军队绩效预算是推行军队绩效审计的基础，而绩效预算编制和执行的核心则是预算绩效评价指标体系的构建，指标体系结构的设计结构与否直接关系到绩效管理质量的好坏。我军经费种类的多样性，决定了衡量不同经费项目预算经济性、效率性和效果性的指标难以统一。

（二）加大军队绩效审计力度是倒逼军队绩效预算改革的外在動力

军队绩效审计是以效益性、效率性和效果性的3E原则为标准来衡量军费绩效，是经济监督的重要组成部分，具有外在性和独立性的基本特征。军队绩效审计问责制度就是要将绩效评估结果作为对负有领导管理责任的人员实行行政问责的依据，就是要将绩效审计结果与年度机关作风考评和干部晋升结合起来。在军费绩效管理领域，军队绩效审计的外在性特征、经济监督职能和问责制度，客观上对军队预算财务部门实施绩效预算改革形成压力，从而变外在压力为内生动力，倒逼军队绩效预算提高管理水平、实现发展。因此，要从以下几个方面大力推动军队绩效审计发展：一是要转变审计理念，变规则程序为本为结果成效为本；二是要拓宽审计内容，突破资金限制，向决策管理审计转变；三是要拓展评价范围，由只关注政治军事效益向兼顾经济、社会、环境效益转变；四是完善问责制度，充分运用评价结果，将板子打到具体的责任人身上。