新疆公路交通建设投资发展研究

陈湘能

摘要：根据国家现有投融资政策，结合新疆实际情况，对新疆公路交通建设投资发展作研究。

关键词：新疆 公路交通 投资 研究

一、新疆基本情况

新疆维吾尔自治区总面积166万平方公里，占全国面积的1/6，人口总数2300万，周边与8个国家接壤，陆地边境线长达5600多公里，占全国陆地边境线的四分之一。截止2016年底，新疆高速公路总里程达到4316公里。

二、新疆公路交通建设发展目标

以十八届三中全会精神为指导，2014年5月第二次中央新疆工作会为导向，交通运输部出台的《交通运输部关于进一步支持新疆交通运输科学发展的若干意见》为契机，认真研究新疆维吾尔自治区发改委等部门已起草《丝绸之路经济带框架下促进新疆对外开放与经济发展规划》，全面贯彻落实自治区第八次党代会精神，优享国家一带一路战略，努力建设“57712”工程，着力完成“三个打通”，把‘引进来和‘走出去更好地结合起来，完善新疆内外联动。

三、当前形势

（一）一带一路战略

一带一路”是国家的重要发展战略，有利于推进我国新一轮对外开放和沿线国家共同发展，推动区域经济一体化步伐。2015年3月28日，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，新疆被定位为“丝绸之路经济带核心区”。

（--）中巴经济走廊战略

中巴经济走廊战略是“一带一路”核心突破点，南起瓜达尔港，北至中国新疆喀什，全长3000公里，北接“丝路经济带”、南連“21世纪海丝之路”。两国政府初步制定了修建新疆喀什市到巴方西南港口瓜达尔港的公路、铁路、油气管道及光缆覆盖“四位一体”通道的远景规划。

（三）新疆自治区

1.“57712”

为全面贯彻落实自治区第八次党代会精神，新疆维吾尔自治区交通运输厅表示，“十二五”期间，公路交通建设将重点围绕“57712”工程和农村畅通富民工程展开。目前，自治区交通运输厅正厉兵秣马，围绕这一目标，积极研究加快新疆综合交通运输体系建设的思路和措施。

2.“三个打通”

自治区党委书记张春贤在自治区第八次党代会报告中明确提出：新疆要以打造面向国内、面向周边国家和疆内的交通大通道为重点，加快疆内国家高速公路网和国省干线公路、农牧区公路以及铁路、民航机场、管道建设，力争用五至十年时间，把新疆由国家交通网络末端，建成中国西部高速大通道和交通枢纽中心。

3.国家政策补助

为了加快新疆交通基础设施项目建设，交通运输部出台了《交通运输部关于进一步支持新疆交通运输科学发展的若干意见》。从2015年起，对南疆四地州（和田地区，阿克苏地区，喀什地区，克孜勒苏柯尔克孜自治州）国家高速公路建。补助标准按照建安费的70%执行，对南疆四地州、南疆师团的农村公路和国省道建设按照建安费全额投资。新疆其他地区国家高速公路建设补助标准按照建安费的50%执行。

4.公路交通规划

2015年底，确定的新疆自治区公路交通“十三五”投资计划为2000亿元人民币，自治区书记陈全国上任后，在2016年11月提出自治区公路交通“十三五”计划投资为10000亿的目标，为保证完成投资目标，仅2017年需开工项目就应达8000亿规模的公路项目。

5.新疆当前公路交通建设体制

从融资主体来看，基础设施项目建设的融资主体主要依靠自治区政府，政府通过国家拨付的政策补贴完成项目资本金的筹措，由财政部门向银行进行借贷完成项目融资，后期依靠项目收费完成贷款偿还。

从新疆公路交通的建设模式来看，目前，新疆自治区交通运输厅主要是通过下属的具有行政职能的事业单位——新疆自治区交通建设管理局负责自治区高等级公路（主要是高速公路）的建设，并代表交通厅对新疆高等级公路建设进行行业管理和行使业主权；通过新疆自治区公路管理局负责全区国道、省道、高速公路、口岸、边防公路和管辖范围内专用公路的养护和质量管理，以及公路沿线服务设施的管理，负责非经营性收费公路的运营与管理工作。

四、优势分析

一是处于政策高地，国家补助较高；二是区位优势明显，具有建设必要性；三是公路公里造价比较低，桥隧比较小；四是施工难度较小，实施简单。

五、劣势分析

一是公路建设模式单一，目前主要以传统招投标模式进行项目建设，虽然以前曾经尝试过代建制、epc等新型模式建设，但在后续的项目中没有继续的延用和推广，也没有其他新的模式创新；二是当地政府、业主资金相对缺乏，融资渠道单一，当前主要通过银行贷款的模式进行融资，时间耗用较长，贷款条件相对过高。三是新疆面积庞大，项目线路长度颇长，管理力量相对薄弱。四是对地方企业的保护主义相对过重，增加了疆外大企业入疆难度。

六、当前公路建设发展困境

随着2014年国务院相继出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，以及《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，对地方政府的融资方式、举债融资机制进行了规范要求，在这种情况下，新疆公路交通建设特别是高速公路的投融资建设发展的出路在何方？是否需要对现有体制进行调整或改革？如果不改革，仍沿用现有建设模式能否适应未来国家投融资政策及收费公路政策的发展要求？这些成为新疆未来高速公路投融资建设发展迫切需要解决的问题。

七、解决方法与思路

（一）投融资模式

根据交通运输部最新的《收费公路管理条例》（修订征求意见稿）编制的主导思想和交通运输部关于深化公路建设管理体制改革若干意见，结合新疆高速公路投融资建设的实际情况，研究认为，未来新疆公路投融资建设可在基本不改变现有体制的情况下，采取以PPP模式为主，发行专项债券为辅，同时适当探索其他投融资模式的实现路径。

1.PPP模式

对于项目自身能够实现平衡的部分项目，建议适当调整现行的投融资建设体制，成立新疆自治区投融资平台公司，作为政府方的代表采用PPP的模式，引入社会资本，合作投资建设高速公路。在相关PPP政策下，基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：（1）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（2）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（3）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（4）国家规定的其他方式。在这种模式下，从保护投资人的积极性和主动性考虑，同时结合交通运输部关于深化公路建设管理体制改革若干意见的相关精神，可以将“PPP和EPG”结合，以发挥有实力的投资人整合资源的能力，通过前瞻性优化设计、工期安排、同步实施等一系列精细化管理，高效地完成项目工程；另外，也可以通过减少变更特别是重大变更，控制进度、质量、安全等，在节约项目资金的同时确保项目按期按质完工。

2.发行专项债券

对于以往的存量项目和大部分增量项目，建议统一打包，采取以丰补欠的思路，建议由自治区交通运输厅在统筹分析债务规模、项目建设计划的基础上，分年度向自治区政府申请发行交通专项债券，稳步推进高速公路建设，并将存量项目和增量项目的债务余额和车辆通行费收入全部纳入自治区财政预算管理，对高速公路实现由路网为单位，由政府统一举债、统一建设、统一管理、统一还款。同时，可以由新疆自治区交通建设管理局作为建设主体，对高速公路实施集中统一管理，具体负责道路收费、养护、路政、超限治理、监控指挥和服务区经营等工作。

3.其他可行投融资模式

作为上述两种模式的补充，以及在成立新疆自治区投融资平台公司的基础上，可以根据国家的投融资政策走向，以平台公司的资产为基础，选择部分项目作为试点，适度探讨其他灵活多样的投融资模式，譬如：成立产业基金的方式等等，以不断丰富和完善新疆高速公路的投融资建设模式。

（二）政府部门协同推进

政府各有关部门和单位要协调做好组织实施、宣传引导、商洽谈判、服务监管工作，并积极推出示范项目，探索推进方式和积累经验，切实积分各方积极性。一是要加強组织领导，明确各部门职责；二是要提高认识，简化审批程序，为实施项目开辟绿色通道；三是要完善配套措施，加强政策支持；四是要创新管理方式，加强有效监管，努力营造公平的竞争环境，深入推动交通领域的发展。

（三）引入大型企业

新疆政府要组织安排与大型企业进行公路交通建设方面的座谈交流，尤其是要与熟悉新疆公路市场的大型企业进行深入交流，企业将国内外其他地方的成功经验带入新疆，根据新疆的实际特点有效结合，发挥出大企业的人才、技术、管理、设备、资本全方位优势，运用好融资、设计、实施、运营全产业链优势，制定完善方案，加快建设新疆公路交通。

新疆作为国家政策高地，并且区位优势明显，还被定位为丝绸之路经济带核心区，希望能通过以上研究及今后的贯彻实施，新疆能在一带一路、中巴经济走廊发挥出自身优势，作出重要贡献，成为西部的一颗明珠。