基本公共文化服务均等化建设的调查与思考

【摘 要】制定基本公共文化服务指导标准，实现基本公共文化服务均等化是构建现代公共文化服务体系最核心的环节和目标，均等化的落脚点在于保障公民的基本文化权益，基本价值取向是在文化权益方面要实现社会公平。在精准化扶贫的背景下，推进基本公共文化服务的均等化是各级政府负有“兜底”保障责任的重点文化民生工程。但在实际的操作过程中存在着说起来重要，做起来次要的从属地位。本文从对基本公共文化服务的地位、作用入手，以市一级的基本公共文化服务的均等化建设为例，分析存在的问题，并提出对策建议。

【关键词】基本；公共文化服务；思考

【中图分类号】D64 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）06-0047-03

在全面建成小康社会，让小康成果惠及更多的人民的背景下，只有实现基本公共文化服务的均等化才能在文化方面更好地实现共享发展。2016年5月，辽宁省下发了《辽宁省基本公共文化服务实施标准（2016——2020年）》。本文对鞍山目前的基本公共文化服务情况进行调查，发现问题并提出对策，力图为鞍山基本公共文化服务标准的制定、均等化目标的实现提供依据。

一、 鞍山市基本公共文化服务均等化建设的现状及亮点

（一） 以基层综合文化站为阵地，打造了“三位一体”的立体式服务空间，实现了城乡公共文化服务网络的全覆盖

文化设施机构是实现基本公共文化服务的重要载体。目前鞍山市以固定网点为阵地，公益性文化设施现已实现市、县（区）、镇（街道）、村（社区）四级文化設施全覆盖。并在原有的文化馆、文化站的基础上，整合各方资源，按照《国务院办公厅关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》要求成立基层文化服务中心，在城区和乡镇分别建立了基层社区综合性文化服务中心和乡镇综合文化站。同时，鞍山还在此阵地基础上配合以流动服务或移动服务，上下打通、左右互联，将公共文化服务优势资源和服务向农村、边远地区、弱势群体等不同区域不同群体延伸以弥补和增强服务对象的精准性。打造“固定、网络、流动”三位一体的立体式服务空间。真正实现公共文化服务的全覆盖。

（二） 以品牌活动为引领，打造互动式的服务内容，实现了各个群体文化活动的全员参与

鞍山市三大群众文化品牌——“希望的田野”、“钢城之春”和“美丽的钢都”历久弥坚、深入人心。鞍山正是以品牌活动为引领，开展针对不同区域、不同群体、独具特色的丰富多彩的地域文化活动。并在这些活动中逐渐采取互动的形式，演出实行由专业演员与当地群众共同完成，实现城乡联动的形式，调动基层群众参与文化活动热情和积极性，实现广泛的社会参与。实现由送文化到种文化、育文化的转变。同时以文化品牌活动为依托，将送演出、送图书、送电影、送辅导、送展览、送科技信息、送艺术教育进课堂等内容融为一体，为群众提供丰富多彩的文化服务，满足群众多样化的文化需求。依托图书馆的“一卡通”建设，培育良好的读书环境，举办读书节暨全民读书活动，为书香鞍山奠定基础。

（三） 以“一卡通”为媒介，打造资源共建共享，实现资源利用效能最大化

鞍山地区公共图书馆总分馆制塔式结构和“一卡通”网络系统趋于成熟。鞍山地区公共图书馆总分馆制建设开始于2007年。搭建了以鞍山市图书馆为中心馆、基层公共图书馆分馆为支撑、以社区书屋和农家书屋为基点、以高校图书馆、专业图书馆等分馆为补充，覆盖全市、城乡一体、功能完善、资源共享、管理规范的公共图书馆总分馆制服务体系。架构了总分馆制塔式结构和管理模式。第一层级，鞍山市图书馆为总馆，居于顶端。第二层级，是总馆建设管理的分馆，分三类，一是县市区公共馆二是教育分馆，三是行业分馆。第三层级，是总馆建设、县市区公共馆管理的高标准社区图书室、社区图书馆、社区书屋、农家书屋、学校分馆等。

凡鞍山地区总分馆制系统中的分馆，全部纳入到鞍山地区公共馆联合借阅“一卡通”系统。读者在成员馆之间实现了通借通还。地区高校馆与成员馆实现了书目数据共享，共享书目数据500多万条。实现全地区公共文化资源的互联互通、提高图书的使用效率，推动了资源共享工作，最大限度地满足广大群众的文化需求和文化生活。为书香鞍山，实现全民阅读奠定了扎实的基础。

（四）打造“专职队伍”“协会队伍”“文化志愿者”三支专兼结合的特色群众文艺队伍，着力提高群众文艺活动质量和水平

几年来，鞍山市各级文化部门坚持把群众文艺人才队伍建设作为繁荣群众文艺的重点来抓，形成了以“专职队伍”为主力，以“协会队伍”为骨干，以“文化志愿者”为补充的三支专兼结合的特色群众文艺队伍。注重“三个面向”。一是面向基层群众开展送文化（辅导）“进村镇、进社区、进学校、进军营”活动。二是面向进城务工人员等社会弱势群体开展活动。三是面向群文工作者开展辅导讲座。开展关于演唱辅导、广场舞和民族舞的辅导、美术、书法辅导、“快板书的创立和发展”以及“现实主义美术”等专题讲座、 “舞蹈系列辅导讲座”。

二、 鞍山市基本公共文化服务均等化建设存在的问题、短板

要实现基本公共文化服务均等化目标，包括三个层次，分别是器物层次、制度层次以及精神层次。所谓器物层次指的是基础设施的建构；制度层次指的是建章立制，各种机制良好运行；精神层次是指在服务内容上价值观念层面。鞍山目前处于基本公共文化服务标准化的筹备和制定过程中，在器物层面基本文化设施架构基本完成，在保基本的层面上已经实现了配给。目前存在的问题主要是各城区，乡镇在文化设施的配备上受制于当地的财政水平，还呈现出参差不齐的状况， 文化设施利用率不高；人员配备上也还没有全部到位；在制度和精神层面上，没有形成规范系统的规章制度，没有建立长效机制等一系列问题。

（一） 基本公共文化服务的非均衡发展

1.文化设施的配备、利用不均衡

基本公共文化设施是公共文化服务均等化实践的重要载体和实现平台。现有公共文化设施数量的多少和完善程度直接关系供给质量和均等化的效果，利用效果关系到现有设施是否发挥了应有的效能，目前，大多数的公共文化服务设施普遍存在配套、功能、维护亟待完善的状况，并没有发挥最大效用。此外，由于各地区经济发展水平的不同和政府对公共文化设施的利用效果关注的不同，又呈现出不同的情况。一是文化站所处地域环境比较好，当地乡村和广大群众经济条件比较好，且当地群众非常喜爱文艺活动，又有比较稳定的文艺活动指导管理人员，加之乡镇领导高度重视群众文化工作，给予文化阵地建设和开展群众文化活动的资金扶持，综合文化站的资源得到了充分的利用；二是地域环境一般，当地乡村和广大群众的经济条件比较差，缺少群众文化骨干力量，加之这些乡镇综合文化站没有专职的文化从业人员，没有安排固定的文艺活动指导管理人员，能够保证文化站的基本功能和结合节庆日等开展喜闻乐见的文娱活动；三是乡镇财政紧张，人员匮乏，管理费用、水电费用及取暖费用不能负担，没有基本的开展活动条件，也缺少具体的指导管理人员，综合文化站能够正常对外开放，只能提供基本的文化服务设施服务。

此外，还有许多共性。如在许多公共文化设施使用上，没有充分利用有限的资源；开放时间不能满足群众的需求，没有考虑群众的可及性；开放宣传的力度不足，许多公众对文化设施的开放并不知晓，导致出现闲置，利用率不高；文化设施后期维护经费不到位，没有专职人员进行管理，得不到及时的维护和维修；部分乡镇综合文化站活动场所被挤占、挪作他用现象突出等一系列问题。

2.文化服务提供上的不均衡

从各地区开展文化活动的场次、内容、服务群体上也呈现出较大区别，原因是多方面。有各地区经济发展水平的原因，也有当地领导是否重视的因素，更有当地群众的文化活动习惯问题的影响。此外，对于活动的展开次数、针对群体都没有统一的标准和具体的量化考核指标。总体上是处于不均衡的状态。

（二）文化服务队伍配备及水平参差不齐

目前，市縣两级文化服务人员配备能够达标，但在基层，人员配备还不到位。基本呈现专职和兼职相结合的情况。专业技术人员在从业人员中的比例较小。导致了文化服务人员的水平参差不齐，业务管理能力和专业知识水平相对较低，组织群众性文化活动能力较差。农村民间文艺队伍成员年龄偏大，文化程度较低，缺乏专业人员、专业水平低，文化活动形式单一。

（三）管理体制机制不规范，不健全

虽然目前文化阵地已经建成，但相应的规章制度并没有规范化。虽然下发了《鞍山市乡镇综合文化站服务标准》规定了馆舍面积、开放时间以及一些管理和规范。但是没有具体的量化指标，缺少绩效评估奖惩机制，导致缺乏活力，开展活动的积极性不高，缺乏主动性。许多文化服务活动的展开也没有长效机制，很容易变成一次性活动。因此，正如习近平所说“要把制度建设摆在突出的位置”。当前在基本公共文化服务方面存在的问题也是要把制度建设放在重中之重，防止民心工程、惠民政策变成政绩工程。

三、对鞍山市基本公共文化服务均等化建设的思考

基本公共文化服务作为公民的一项基本文化权益本该受到重视，但在实际生活当中往往处于“说起来重要，做起来次要的”从属地位。中国自古就有“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，长期以来人们奉行唯GDP，而文化投资是一个缓慢的过程，见效慢，在很多人心中是一个花钱的行业，而不是创收的行业，所以政府往往不愿意投资在文化上，尤其是基本公共文化服务。那么在经济下滑背景下，如何看待基本公共文化服务的地位？公共服务是政府的基本职责，文化权益也是公民应该享受的基本权利，政府有责任给予保障。

（一）转变理念，强化基本公共文化服务的地位

1.抓住文化经济增长点，振兴辽宁老工业基地

转变观念，以文化为依托寻找新的经济增长点。在经济学上，有一种有趣的经济现象：“口红效应”，也叫“低价产品偏爱趋势”。当经济处于萧条时期，人们的消费习惯、消费心理和消费行为会发生变化，转为购买廉价商品，而口红虽非生活必需品，却兼具廉价和粉饰的作用，能给消费者带来心理慰藉。所以，在经济不景气时一些如口红这类的廉价化妆品和文化类的产品反而出现了大卖。如好莱坞的电影、迪士尼、韩国和日本的文化相关方面也是在经济萧条期逆势上扬。历史经验表明，经济萧条期往往是文化产业的发展机遇期。

在老工业基地面临结构调整的关键时期，能否抓住文化发展的重要机遇期就显得尤为重要。一方面，可以利用文化给经济带来新的经济增长点。利用消费者的消费心理的转变和人们对于文化的迫切需求大力发展公益性文化和消费性文化，为经济的发展提供精神动力和文化支撑。另一方面，当前老工业地基面临结构调整，容易人心不稳，急需稳定人心，可以发挥文化的整合、凝聚功能发挥稳定器的作用，引导人们做出有益于社会发展的恰当行为。

2.推进基本公共文化服务均等化是精准化扶贫的内在要求

当前，扶贫工作在各级政府的工作中都是重中之重。在精准扶贫的大背景下，还应包括文化扶贫。基本公共文化服务，重在保基本，保底线，是精准扶贫的文化内容。一方面，人们已经普遍认识到扶贫要实现“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变，不断提升贫困地区的自我发展能力。文化能够提高人的素质，在提升自我发展能力中发挥重要作用。另一方面，扶贫不仅是物质上的，更包括精神层面，要实现的是物质文明和精神文明协同发展。

（二） 推进鞍山市基本公共文化服务均等化的机制建设

鉴于鞍山市区域城乡发展不平衡、各区财政保障能力存在差异，鞍山市应加快研究制定基本公共文化服务标准，明确“十三五”时期全市基本公共文化服务的范围、最低供给规模和质量标准，应包括设施、设备、人员配备以及日常运行费用等内容，并随着经济社会发展逐步提高公共文化服务保障层次和水平，提高和拓展均等化标准和范围。1.拓宽基本公共文化参与渠道，实现由政府管文化到多方治理参与的转变。2.创新基本公共文化服务资金供给和投入方式。3.制定基本公共文化服务的静态标准和动态标准相结合，保证文化服务的广度和深度。所谓静态标准指的是在底线层面统一规范；动态标准指的是根据各地原有基础和经济发展水平的不同，调高指标，适应人民群众较高的文化需求。对基础薄弱的地区要注重保基本，强化服务项目、内容、文化资源的广度；对基础条件比较好的地区，要强化服务项目、内容、文化资源的深度。4.确立责任人制度，引入第三方评估充分发挥绩效考评的激励和约束作用。5.推进用人制度和培训制度的改革，建立完善的文化志愿者管理运行机制。要切实保证基层文化站人员应有编制，确保专人专职专用，杜绝随意挪用现象；同时引入竞争机制，积极引进具有文艺特长、热爱文化事业的专业人才充实队伍；根据实际情况，发展农村编外文化队伍，发动当地有文化热情的“文化带头人”参与到基层文化工作中。建立激励机制，为文化艺术人才脱颖而出建立更为合理的评价机制。着力在文化辅导员中培养一批专业技术人员，从根本上解决基层文化服务工作人员职称低导致的工资待遇低的问题，保证队伍人心稳定。建立基层文化队伍培训制度。采取集中培训和基层指导相结合的办法，经常开展业务学习、培训、辅导、调演、交流等活动，提高基层文化工作人员及文艺骨干的政治和业务水平。对基层文化服务人员进行上岗培训、定期考核，提高管理人员的业务水平和能力。建立完善的文化志愿者管理运行工作机制。建立文化志愿者的招募、激励和退出机制。明确文化志愿者的权利、义务、活动宗旨和服务理念。根据文化服务项目和岗位有针对性的开展志愿活动，提高公共文化服务的精准性。

基本公共文化服务均等化的实现将伴随着各地经济文化发展水平的提高和人们认识水平的加深不断向前推进。均等化的落脚点在于保障公民的基本文化权益，基本价值取向是在文化权益方面实现社会公平。随着鞍山基本公共文化服务的不断完善，人民将逐步共享改革发展的成果，也会让鞍山人民有更多的文化获得感。

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[责任编辑：褚永慧]