要么不做，要做就做“三位一体”

孙鑫

2016年7月29日，《上海市急救医疗服务条例》经市人大常委会审议通过，自2016年11月1日起施行。该条例是全国首部院前、院内和社会急救“三位一体”的有关急救医疗服务条例，其特点是加强院前急救资源配置、建立急诊分级救治制度、依法保护公民紧急现场救护行为，确保急重病患者得到安全、有效、及时的救治，弘扬救死扶伤的人道主义精神。在该条例立法过程中，市人大教科文卫委员会做了大量工作，为了更好地回顾立法过程，本刊记者专访了时任市人大教科文卫委员会主任委员薛明扬。

立法的良好基础来自最基层的声音

记者：条例从立项到表决通过，历经了三年多的时间，您全程参与了整个立法过程，其中让您印象深刻的事情有哪些？

薛明扬：这个条例没有上位法，是上海市的创制性条例。在这个条例的制定过程中，给我印象最深的就是，将关注民生、开门立法、科学立法发挥得淋漓尽致。

首先，本届市人大常委会党组领导高度重视，亲身参与，倾注了较多的时间和精力。市人大常委会主任殷一璀带着我们到华山医院、中山医院等医院的急诊室，一间间病房实地查看，和患者面对面交流；市人大常委会副主任钟燕群带我们到外地的120急救站调研，实地了解情况等，都给我们树立了非常好的榜样。其次，因为这个条例事关民生，市人大党组领导提出请800多名人大代表利用进社区的机会，把条例最基本的内容和可能会产生分歧的具体条款拿到社区去，直接听取人民群众的意见，扩大征求意见的广度和深度。第三是通过实地調研、问卷调查、召开座谈会等多种形式，科学、有效、直接地吸取最基层的意见，为立法打下了良好的基础。

“三位一体”让“急救救急”不是空谈

记者：条例首次对整个急救链即院前、院内和社会急救进行了整合、规范，当时是怎么考虑的？

薛明扬：这个条例是本届市人大组成以来，最早进入五年立法规划之一的条例。当时一直有争论，其他省市已有的急救条例，多数仅限于院前急救。开始，我们也有犹豫，是否只做院前急救，经过充分讨论后，我们觉得只做院前急救是不够的。

医疗急救有狭义和广义之分，狭义的急救就是通常所说的120急救，但事实上，人的救治是一条很长的链，单一说院前急救比较容易，但不解决救治人的全链条问题。如果不能将院前急救和院内急救都体现出来，立法是不完整的。我们认为在上海这样的国际化大都市立这个法，将院前急救和院内急救的内容都整合进去，条件是成熟的，上海有决心也有能力做好这项工作。

其实，院内急救的规定早就有了，如针对120急救车到医院后如何交接、医院如何分级诊疗等都有规定，问题在于这些规定的层级比较低，执行时的宣传力度不够、老百姓不理解，再加上医患矛盾的问题，人们往往看到的就是急诊室里乱哄哄。相比之下，地方性法规更具严肃性和权威性。如果将行业规定或部门规章固化为地方性法规，层级提高了，就更有权威，也更有利于执行。刚开始，条例中关于院内急救的内容不多，后来通过征求医院、市民、专家、代表等多方意见，扩充了很多，因为各方均希望通过法律的形式，更好地规范医患双方的行为，真正做到“急救救急”。

最终决定将社会急救的内容加进条例主要基于几个方面的考虑：一是借鉴国外一些国家“好人法”的成熟做法，在法规里体现社会急救的内容。二是“12·31上海外滩踩踏事件”中意外发生时“不会救”的问题，给我们很大的触动。现场参与急救的护士说，有现场群众使劲按压同伴的胸部，但位置是错误的，不仅救不回伤者，还会引发二次伤害；运送伤员时，有人直接拉着伤员的手和脚往车上送，这是极其危险的，可能导致伤者高位截瘫。在国外，救生员通常都是普通公众，他们接受过专业的培训并通过考试。一旦有人发生意外，救生员会在救护车到来之前根据伤者伤情采取相应措施。企业要按照员工人数比例配置救生员，救生员往往由经过培训的公司员工兼任。但我国公民急救知识培训还很欠缺，仅有不到1%的人接受过急救培训。三是社会上“不敢救”的现象严重。在这种情况下，如何弘扬社会正气，我们认为，通过立法可以将正能量以法律的形式确定下来。

我们一开始就知道做“三位一体”很困难，政府有关部门的意见也不统一，但我们顶着困难上，要么不做，要做就做“三位一体”，最终较好地完成了这个立法，这也很好地体现了人大立法主导作用。

“免责条款”提倡专业人员施救

记者：今年全国两会表决通过的民法总则引入了“好人法”条款，全国人大常委会副委员长李建国表示，该条意在匡正社会风气。《上海市急救医疗服务条例》被称为沪版“好人法”，对“好人免责条款”又是如何界定的呢？

薛明扬：关于社会急救中如何为施救者提供法律保障，我们查阅了美国等国家的“好人法”，也了解了多方意见，考虑到既要提倡社会救助，但也不鼓励盲目救治，为此，条例中有如下表述：一是市民发现需要急救的患者，应当立即拨打“120”专线电话进行急救呼叫，可以在医疗急救指挥调度人员的指导下开展紧急救助，也可以根据现场情况开展紧急救助，为急救提供便利。二是鼓励具备急救技能的市民，对急危重患者实施紧急现场救护。条例中还专门规定了，公安、消防人员、公共交通工具的驾驶员和乘务员、学校教师、保安人员、导游以及自动体外除颤仪的使用人员，应当参加急救知识和技能培训；国家机关、企事业单位、社会团体应当组织人员参加急救知识普及和技能培训等。三是紧急现场救护行为受法律保护，对患者造成损害的，依法不承担法律责任。这些条款解决了“好人”的后顾之忧。但作为地方性法规，免责条款是有前提条件的：一方面要求配置器械，即在配置有自动体外除颤仪等急救器械的场所施救；另一方面提倡专业人员救治，即经过培训的人员可以使用自动体外除颤仪等急救器械进行紧急现场救护；再就是倡导相关人员接受培训。

全过程主动介入更接地气

记者：在条例的制定过程中，您觉得有哪些值得总结的经验？

薛明扬：首先是“民有所呼，我有所应”。老百姓关心的热点问题、政府下决心要解决的难点问题，其实也就是地方人大立法的重点。其次，要科学立法。不能缩头缩尾，既要遵循规律，也要了解较清楚立法和执法的基础。急救和急诊千万不要混为一谈。这个条例是针对急救医疗，而非急诊医疗。急救是救命，和急诊是两回事。“三位一体”也不是拍脑袋想出来的，是有科学合理性的。三要开门立法，广集众智，广开言路，不能有首长意志，也不能由专家在书斋里决定，而是要面向人民群众广泛征求意见建议。四要各方合力。领导重视、亲自带队调研；各委办局充分沟通、协调；800多名人大代表直接进社区听取群众呼声。五要主动介入、全程参与。不能等着市政府有关部门送草案过来。急救医疗条例从立项开始到最后通过，委员会做了大量的工作，除了常委会领导带着我们实地调研，我们和各委办局充分碰撞沟通外，相关同志还先后去北京、深圳、杭州、台湾等地的急诊室蹲点到半夜了解情况，亲身感受比文字材料更形象、更接地气。六是政府工作与立法工作同步推进。政府不断在改进工作，特别是在条例被列为正式项目之后正式出台之前，副市长翁铁慧亲自带队做课题，一边立法，一边补短板：如规范郊区救护车的服务半径，进行科学合理配置；研究出台相关配套方案、管理办法，稳定急救队伍，提高服务质量等，为立法后正式实施打下很好的基础。

民生立法先行先试 补短板 重操作

记者：关于事关民生的立法等，您有哪些思考和建议？

薛明扬：我觉得首先要拾遗补缺。各领域的立法不平衡，有的多，有的少，甚至有的领域缺乏上位法依据。上海可以先行先试，通过制定地方性法规来弥补。其次是要补短板。立法过程中，要多关注急需立法的领域，特别是缺乏地方性法规的领域。这是我们一直在思考的问题。委员会已经和相关的十几个部门沟通协调，并向常委会提交了十三五期间以及更长时间的立法需求报告，为之后的决策提供咨询报告。第三，法的生命力在于执行。法规出台后，人大要通过执法检查督促相关部门执法到位。第四，要科学谋划，合理立法。条例草案中原来有些更加量化、细化的内容，如120急救车接到求助后到达目的地的时间、急救车到达医院后完成交接的时间等，考虑到实际执行存在困难，没有保留。虽然有些遗憾，但立法要结合现状，不能过于理想化，才能保障实施。