政府购买农村居家养老服务的可行性及对策分析

赵政昊　沈银桩　陈佳铭　费姝娜　林倩倩

摘要：当今社会，我国老年人口不断增加，老龄问题也随之日益突出，面对这样的状况与挑战，政府购买居家养老服务这项新的公共服务供给方式引起了众多学者的讨论与探究。这种新型模式目前在我国已有设点城市，但是对于农村养老问题的转型模式，理论界的研究甚少。因此本文以福州市闽侯县为例，对其目前的养老现状进行分析。在界定了政府购买居家服务的相关概念与其理论基础之后。分析了闽侯县开展政府购买农村居家养老服务的可行性和使之得以实现的条件。并从目前政府现有购买服务的三种模式进行对比，提出农村适用的理想化模式为契约化购买模式。最后从政府、民间组织等角度对实施政府购买居家养老服务的具体措施进行讨论。

关键词：政府购买 农村居家养老服务 模式

一、闽侯县养老服务现状

（一）基本现状

1.闽侯县作为作为福州的下辖县，常住人口为66.2万人，其中老年人也占有很大比例，老龄化也成为闽侯县的一大问题。当下闽侯县老年人的养老方式还是家庭子女养老为主，这种靠子女的养老方式在农村还是相当普遍，农村养儿防老是思想根深蒂固，仍然对子女养老这种传统的养老方式相对认可。

2.闽侯农村老人的经济主要是退休金（养老保险），还有部分老人仍然有劳动收入，当然子女补贴也是经济来源的一部分。

（二）存在的不足

1.家庭养老功能的降低。因为国家的计划生育政策，使得家庭规模变小，更多的独生子女，使一对独生子女夫妇需要照顾两个家庭的老人，再加上小孩，让儿女的经济负担大大增加。很多农村老人需要依靠自己劳动或者政府补贴来解决养老问题，子女所提供的无法完全达到其养老所需。如今更多的子女愿意来城市发展，这也大大增加了农村空巢老人的数量。

2.医疗保障不足。如今老人看病挂号难的问题也成了老人养老的一大难题。在农村医疗水平比较低，农村老人大多数也没有职工医疗保险，主要靠农村医疗保障，而农村医保所能报销的费用比较有限，而且小病大多不能报销，所以在农村的老人往往小病不去医院。

3.村委会、社区的敬老院设施落后。农村养老相对于城市公共设施往往比较落后、老旧，无法满足老人养老所需。而且村委会对农村老人的养老问题并不是很重视。农村落后的养老设施，不能完全给老人提供相对良好的养老环境，使得老人养老区域受到限制。

4.缺少社会公益组织的关怀。随着传统观念的不断改变，许多老人喜欢和儿女子孙安享晚年，但又害怕给子女过多的负担，精神上和物质上总是产生冲突。农村老人更加需要社会的关怀，但闽侯农村地区社会公益组织和志愿者很少去，很多农村老人其实很需要社会的关怀，需要更多的人了解他们关心他们。

二、政府购买居家养老的三种模式

根据有关学者的研究，我们可以将我国政府向民间组织购买公共服务的模式进行以下分类：

（一）形式性购买模式

是指购买方是政府官方，承接方是政府为了该模式的实施成立的社会组织，存在着依赖的关系，它是依赖于政府财政拨款，政府还是作为实际承担者履行社会全部责任，还没有形成公共服务的提供者和生产者分离的职责分离模式。形式性购买虽有一定的存在价值，但还需要进一步改进。

（二）委托性购买模式

是指购买和承接方是两个完全没有关系的个体，不存在依赖关系；在购买的机制中，政府用的是双方都不进行竞争的方式，政府依据大众的反响、政府根据民众的意愿，并对被进入选择的组织进行实际评估，然后选取一个组织进行承担，来给大众提供优秀的，值得信赖的服务。

（三）契约化购买模式

购买和承接方是独立的个体，不存在多方面的依赖关系；在政府选择承接方的过程中，多家社会组织通过竞标的方式来参与选择，由最契合社会组织承接，用较小成本来谋取较大的利益，为公众提供更好的公共服务。他们签署协议，确定服务内容；他们都用自身的作用为社会公众发挥最大的作用，从而实现契约化购买模式。

三、闽侯县购买农村居家养老服务的可行性分析

（一）实地调研情况

为了了解闽侯地区的养老现状，我们小组首先完成设计养老针对性较强的调查问卷并且发动闽侯县的同学帮我们进行相关调查问卷的分发。在这个期间，我们组织小队前往闽侯县，进行实地考察，在闽侯县下辖的一个街道、八个镇、六个乡中，我们首先选择白沙镇，以为到白沙镇的交通较为方便，并且距离荆溪等镇较近，方便我们接下来的调查。在经过对各县的实地考察，与当地乡政府交流，并且到老人家中与老人交谈，并且填写相关问卷，也有与子女访谈相关情况。虽然我们遇到了很多的困难，但是我们也得出了很多结论。

当地的大部分老人文化水平较低，处于小学及小学以下的老人居多，这致使他们对于我们问卷的内容了解不够深入，所以我们采用访谈法对老人做了相关了解。根据调查发现，并且由于闽侯县当地年龄段不同的老人对于养老方式有不同的需求想法，也有因为老人一部分是独居或者与配偶居住，还有一部分是与家里的子女居住在一起，也有一些老人还在工作并且在自给自足的闲余还资助儿女，但是毕竟很多都是少数情况，在这里我们反应大部分老人生活状况以及大部分意见情况。

（二）契约化购买居家养老服务模式可行性分析

1.从政府的角度出发。该模式的实现，利于政府职能的转变。有利于闽侯县政府前景发展，向服务型政府转型，提高了政府的供给能力和行政效率。并且该模式是两个主体，在良好的制度环境下通过公平竞争，相互扶持实现的。政府向管理者、监督者转变，并且利于执政方式的转变。

2.从民间组织的角度出发。该模式的实现，有着非常重要的优势。不仅有利于闽侯县政府组织的权力下放，转向服务型。更有利于为闽侯县民間组织提供更好的空间，拓宽了民间组织的发展前景。闽侯的民间组织企业，会在这方面获得发展，不断督促使其提高和突出自身的专业优势，从而推进社会的发展做出贡献。并且促进当地的生活水平提高，也会带动其他的第三产业，促进当地的经济发展，现如今闽侯县的经济发展较差，正好弥补当前的劣势。同时增强他们相互的竞争意识，并且竞争会让各个民间企业相互提高自己的服务质量，有助于提供更好地服务，为闽侯县的老人做出更大的贡献。

3.从公众的角度出发。该模式的实现，有利于更好地满足老年人的基本公共服务需求，让更多的公民体验到政策实施的公共福利。这个模式下的养老，会改善当下闽侯县老人的养老情况及其医疗情况，减轻他们子女的负担，也会减少一些老人自己的负担，政府花更少的钱提供更好的养老服务，并且减缓当下年轻人的就业问题以及老龄化问题。

当下经过调研我们发现大部分老人目前的养老照顾是由配偶及子女来负责，并且很多老人都是属于低保，生活正好可以满足最基本生存需要，比且对于现在的养老情况不太满意。他们觉得在现有的养老基础上增加一些更好的服务，比如解决看病难、有专业的人可以定时定点对老人进行專业的照顾等等问题以及需求，并且在关于他们可承担支付相关照顾服务的费用为500元至800元。并且大部分老人认为政府可以自建养老院，但是可以提供相关私立养老院对等的服务。我们小组在对这次调查的老人数据分析时，发现少有部分老人听说过政府购买服务，但是目前闽侯县的养老情况却没有相关居家型养老的措施。

就此模式众多的优点以及当下闽侯县的现状结合来讲，闽侯县需要契约化模式的政府购买的养老服务模式。

四、具体措施

当实施一种新的社会公共服务政策时不只是需要政府对政策的发布，更需要各个角度的共同努力。政府购买居家养老服务是我国近年来渐渐发展的一种养老服务新型制度，该公共服务的兴起以及发展都是基于更完善的政策措施的制定。

（一）政府对中标组织的监督

政府选择购买服务中合作的组织过程中，存在最核心的问题是，政府对选择各个组织的投标经常存在预定门槛留给指定组织。从而将潜在的竞争组织忽略在竞争行列内。所列的条件越详细，则组织选择导向越明确。除此以外，在服务合同中对其中的条件进行更细致的限制。例如，对达成目标标准方面，可以对意向组织倾斜。以上问题最常出现在有政府背景的社会组织上。

1.规范信息披露。福州市交易中心将与相关的公共管理局共同协商依照法律法规指定出信息披露条例。首先，明确主体的具体责任，并公开制度信息的内容以及时间。最大力度的发挥共享资源交易网站的信息共享发布主要环节的效用，及时、依法发布最新的相关资源信息。与此同时，福州市交易中心根据有关法律法规要求，在共享资源交易网站发布相关信息时，统一向福州市政府官网、福建省工程建设招标信息网站等相关的媒体网站推送信息。最后应郑重声明，只办理在制定媒体网站上推送过的交易项目，除此以外的信息项目皆不予受理。同时政府应确保在制定媒体推送的交易信息内容相同。

2.加强交易现场管理。政府交易中心应该合理并强化的设置服务窗口。加强对开标窗口以及评标窗口的管理进行有效及时的、准确并完整的记录入场人员的信息情况。一旦发现问题马上对上级汇报请示。政府公共管理局应在交易中设定监督操作流程、开展良好的招标竞选，对现场的安全、公平进行公开督查。

3.提高评标质量。各个参与投标竞选的项目组织、企业、单位等应当遵守投标公平、公正、公开的原则。项目组织可以自行依照相关规定委派具有投标评判认证并且符合市公共管理局下发的评判规定和评审条例的人员。另外，也可以向市交易中心申请委托相关的随机选派专家进行项目的评标。

4.强化招标代理机构管理。参与投标竞选的项目组织依照相关法规根据自身情况派出投标代理中介处理招标项目的具体事宜。政府的相关行业主管单位要对投标代理中介的资质信息进行核实严格管理。市公共管理局要对整体的中介代理活动的动态行为进行规范监管。另外，是交易中心要对政府采购代理活动统一管理

5.严格项目备案审查。市公共管理局应加强督促对负责重大的投资项目以及涉及专业复杂的建设项目的项目组织或投标代理中介的评审。同时，可以将部分专业的技术信息参数和评审方式在官方媒介中公示，征求来自社会的多方建议。通过该竞选方法可以将通过徘徊在技术边缘的项目组织排除在竞选范围之内。

6.加强平台建设。福州市交易中心根据国家同一标准所建设的电子交易服务系统，而建立起的福州市共享资源交易平台。政府应多多推动电子交易系统发展整合、积极更新共享信息促进市场资源广泛共享。其次，除了促进信息更新共享外，更要督促信息分享时的合法原则。

（二）企业应正确从合理合法的角度出发

企业在投标的过程中，应遵循“公正、公开、公平以及诚实信用”。在投标竞选的过程中应该从一而终的坚定这一基本原则。否则，就偏离了投标活动的正常轨道。企业在该活动中应该正确摆正自身所在的位置，最大程度的保护国家和社会利益。发挥出最高潜能提高各方的利益。最核心的是保证项目的总体质量。

（三）从服务对象出发各方面的措施

1.由市财政局与项目组织共同承担居家养老服务的服务费用。主要通过政府向老年人群体兑换“居家养老服务使用券”。服务对象可用消费券自主选择居家养老服务项目（包括日常生活照料服务以及精神娱乐服务）。在居家养老服务项目活动结束后，用“使用券”作为报酬支付给服务人员。每个月的月末服务人员将统一在社区的居家养老服务站结算兑现服务费用。

2.政府在居家养老的医疗保障方面，应加强推进实施医养共进的医疗保障养老机制。即国家医疗机构在符合政府设定的条件情况下与其进行居家养老机制的合作。在鼓励医养结合政策的实施中，可选择两种模式，其一，通过选定符合政府发展方向的大规模养老组织及机构发挥自身管理优势与政府所支持的医疗机构共同合作建立医养机构。其二，在选择合作的医疗机构时，政府需加强对其审核的力度。首先，应获予卫生单位的批准。同时，相关的养老组织也应给予充分的配合。政府推出的居家养老机构需积极与政府医疗单位协商实施保障服务对象的服务需求。并推进为服务对象实施的双向转诊服务政策。