当前检察机关对行政执法行为监督的现状与问题及对策

李广如

党的行又大报告明确提出构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。十八届三中全会进一步指出：完善行政执法程序，规范行政自由裁量权，加强对行政执法的监督。这是法治中国建设的必由之路，也是当下行政执法体制改革的主要内容，法治的精髓在于制约与监督国家公权力，但每个国家选择的路径各有千秋。立足我国宪政体制安排，如何强化检察权对行政权的监督与制约，规范行政权的正常运行，应成为紧迫的研究问题。

一、对行政执法行为检察监督的现状

（1）检察机关时行政诉讼的监督方式包括行政抗诉和对行政诉讼活动的监督两个方面。《行政诉讼法》第六十四条规定，检察机关对法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权依照审判监督程序提出抗诉。行政抗诉无论对于行政审判权还是对于行政权，都具有监督功能。《行政诉讼法》第十条规定，检察机关有权对行政诉讼活动实行法律监督。这里的“行政诉讼活动”既包括对法院的审判活动的监督，也包括对当事人的诉讼活动的监督。法律授权检察机关对行政诉讼活动实行全面监督的主要目的之一就是防止行政诉讼被告不遵守诉讼秩序。可以说，检察机关对被告的诉讼活力的监督职能既是对诉讼秩序的监督是对行政权的约束。可是法律没有明确赋予检察机关有效的监督手段。检察机关发现违法的诉讼行为以后，只能建议法庭依法采取强制措施或者建议有权的行政机关予以处理。

（2）查处职务犯罪。根据法律规定，检察机关直接受理立案侦查的国家机关及其工作人员职务犯罪案件包括：贪污贿赂犯罪，续职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪。检察机关设有反读职侵权检察部门和反贪污贿赂检察部门，分别负责渎职侵权和贪污贿赂罪案件的侦查工作。就规范行政权力而言，其主要功能是：通过对读职侵权、贪污贿赂等犯罪行为的侦查，追诉严重违法乱纪、构成犯罪的国家工作人员或单位，以此保障行政执法行为的正当行使。

（3）日常监督。主要对特定的行政机关其及工作人员的日常监督。在一般行政领域，检察机关无权对行政机关及其工作人员的一般违法行的行政机关或者其工作人员有职务违法行为尚未构犯罪的，只能提出检察建议，要求有关机关予以处理。但是，全国人大常委会批准国务院发布的《关于劳动教养的补充规定》第五条规定，检察机关对劳动教养机关的活动实行监督。一般认为，这是现行法授权检察机关对行政机关实行一般监督的特例。法律之所以授权检察机关对劳动教养机关的活动实行监督，主要是考虑到劳动教养制度对公民基本人权的影响巨大，不实行直接的日常监督难以保障人权。目前，检察机关对劳动教养的监督，主要是通过劳教场所及其管教人员履行职责的情况实行日常监督，接受劳教人员及其家属的申诉和举报，调查劳动教养执行中的违法行为，以维护劳教人员的合法权益。

二、对行政执法行为检察监督存在的问题

1.检察监替的法律依据不足

宪法明确规定检察机关是国家的法律监督机关，享有对国家法律正确实施进行监督的权力和识责，而且未限制法律监督权的范围，但在法律层面却对法律监督的范围大大压缩。检察机关对行政执法行为的法律监督只停留在宪法依据，在法律层面依据不足，特别是对于行政执法行为过程的监督几乎是空白，所以，检察机关对行政执法行为的监督难以找到明确的法律依据，立法上的先天不足制约了检察机关对于行政执法行为的监督。

2.检察机关的監督范围有限

前检察机关对行政执法行为的监督主要是行政诉讼监督、查处职务犯罪、立案监督、对劳力教养机关的活动实行监督等四种情况，而对于政执法机关的一般违法行为则只能通过行政相士人提起行政诉讼，检察机关才有行使法律监督的可能，只有在行政诉讼判决存在违反法律、法规的情况下才可以提起抗诉，但是，实践中行政案件进人行政诉讼的比例极少，所以检察机关对行政执法行为的监督范围是有限的。

二、加强和改进对行政执法行为检察监督的对策和建议

1.完法律规定

这是解决对行政执法行为监督不力的根本方法，通过制订、完善、落实检察监督权在行政执法行为方面的具体法律规定，提升检察机关对行政执法活动实施监督的法律地位，强化对行政执法活动的监督权，明晰权责范围，规范监督程序，增强监督的可操作性。从而为检察机关实施行政执法行为检察监督提供明确的法律依据和操作机制，同时还应明确规定行政主体接受检察监督的法定义务以及具体的法律责任。

2.明确检察监督范围

主要是明确检察机关对一般违法行政执法活动监督的范围。检察机关不可能也没有必要对所有行政行为进行监督，其监督范围应当是有限的。具体包括：一是公民、法人和其他组织向检察机关申诉的侵犯其人身、财产权利的行政违法行为。这类违法行为，行政相对人可以通过行政复议、行政诉讼来保护自己的权利。但行政复议和行政诉讼在对权利的保护上都存在很大的局限生，对这类违法行为监督不力，因而客观上需要检察机关以其特殊的方法和手段弥补上述监督手段的不足，参与此类监督。虽然这种监督是局部的，启动需要公民、法人和其他组织向检察机关的控告申诉，但如果监督到位，对从整体上促进依法行政必将起到重要作用。二是行政执法人员行政破坏国家管理秩序，损害国家利益的行为。对于这种违法行政行为，检察机关应当主动注行监督，也应当是检察机关监督的重点。

3.提高法律监替意识

为进一步加强和完善对行政执法行为检察监督，还必须加大宣传力度，转变监督观念，为对行政执法检察监督营造一个良好的社会氛围。检察机关可以联合公安机关、行政执法机关在充分发挥各自职能作用的基础上，建立情况信息通报制度，在做好保密工作的前提，做到信息共享、资源共享。同时，检察机关可以通过推进阳光检务，让群众对检察机关和检察工作有更多的了解并为检察机关进行行政执法行为监督提供线索或建言献策。英国教授阿克顿曾直言：“权力导致腐败，失去监督的绝对的权力导致绝对的腐败”。为了保证行政执法权的有效行使，防止行政机关的自由裁量权的滥用，实现依法行政和构建法治政府的目标，检察机关必须真正拥有对行政执法行为的监督权，对行政执法权起到一个制衡作用，这样才能实现社会和谐、科学、稳定的发展。